编者按：《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）于2024年5月1日起施行。《条例》将现行营业许可改为机构许可，按照“先证后照”原则实施准入管理，重新划分支付业务类型。《条例》还明确了支付机构设立时注册资本、主要股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、营业场所、安全保障措施、公司治理结构等方面的要求。

为确保《条例》的贯彻落实，中国人民银行近日发布关于《非银行支付机构监督管理条例实施细则（征求意见稿）》（以下简称《实施细则》）向社会公开征求意见的通知。《实施细则》共六章八十条，对支付业务规则变化以及支付机构的设立、变更和终止、监督管理等作出了详细要求。

趁着《条例》刚刚开始实施的时间，移动支付网特意推出系列文章解读《条例实施细则》，分为“八大亮点”和“三大幻想”两部分，以下为第二部分。

据人民银行在2023年12月28日国务院新闻办公室举行的《条例》例行政策吹风会上介绍，《条例》出台的重要背景之一是“2号令按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴的支付方式适应性不够”（国务院新闻办公室举行《非银行支付机构监督管理条例》例行政策吹风会，人民银行支付结算司司长王胜发言）。因此，《条例》将支付业务类型由原来的“网络支付-银行卡受理-预付卡发行和受理”三部分划分优化为“储值账户运营-支付交易处理”两部分划分。 并承诺“将兼顾现行分类办法下的许可框架，实现新旧分类平稳过渡”（国新办就《非银行支付机构监督管理条例》举行例行政策吹风会，中国人民银行副行长张青松讲话）。

《实施细则》明确了原有支付业务类型向新类别过渡的具体方式。由于不同类型牌照的市场价值差别很大，这部分规则也是市场最为关注的内容。《实施细则》对应条款如下：

第五十七条（业务类型划分） 本条例第十五条所称储值账户操作分为第一类储值账户操作和第二类储值账户操作；支付交易处理分为第一类支付交易处理和第二类支付交易处理。

（一）《非金融机构支付服务管理办法》规定的互联网支付，或《非金融机构支付服务管理办法》规定的同时开展互联网支付和手机支付（固话支付、数字电视支付）的，划归为储值账户运营类别I。支付业务许可证登记的业务类型相应调整为储值账户运营类别I；

（二）《非金融机构支付服务管理办法》规定的预付卡发行受理、预付卡受理业务划归第二类储值账户经营，经营地域范围不变。办理支付业务许可登记的业务类型相应调整为第二类储值账户经营（经营地域范围）、第二类储值账户经营（限网上实名支付账户充值）、第二类储值账户经营（限经营地域内预付卡受理）；

（三）《非金融机构支付服务管理办法》规定的银行卡收单业务归类为支付交易处理一类，经营地域范围不变，支付业务许可证登记的业务类型相应调整为支付交易处理一类（经营地域范围）；

（四）仅开展《非金融机构支付服务管理办法》规定的手机支付、固定电话支付、数字电视支付，不开展互联网支付的，划归为支付交易处理二类，其支付业务许可证登记的业务类型相应调整为支付交易处理二类。

上述条款虽然在形式上将旧三类牌照“打包”到新两类牌照中，但实际上，对于《规定》制定背景中“对市场新兴支付方式适应性不足”的问题，依然没有明确回应和解决。这体现在《实施细则》第77条中，依然规定“自《规定》施行之日起，各类支付业务规则暂时按照原预付卡、网上支付、条码支付、银行卡收单等制度规定执行”。这不免引发外界猜测。

1、如何界定“支付交易处理二类”许可证的概念和作用？

《实施细则》明确将移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付归入“支付交易处理类别二”，同时，与“储值账户操作类别二”不同，类型后没有以括号形式出现的第三级分类。这意味着，人民银行将不再以受理终端类型（即移动电话、固定电话、数字电视）区分“支付交易处理类别二”，而是将三者合为一。人民银行相关负责人在前述国务院发布会上的讲话也印证了这一点。

选择合二为一，意味着原有体系中的业务范围定义无法套用。人民银行必须“从头开始”，通过体系明确新牌照类型“支付交易处理类Ⅱ”的定义和功能本质。如何定义一个既能与现有牌照分类方式保持逻辑一致性，又能覆盖市场上各类新兴支付方式，并适应市场发展需要避免后续制度错配的综合概念，同时也要落实央行对存量机构“不扩大原有业务和地域范围”的承诺，充分考验着监管者的智慧。

2、“支付交易处理一类”与“支付交易处理二类”牌照的业务边界如何划分？

如果按照原有支付牌照类型观察“支付交易处理一类”对应的银行卡收单和“支付交易处理二类”对应的移动支付/固网支付/数字电视支付，两者最直观的区别就是交易渠道和受理终端。但从人民银行相关负责人在国务院发布会上的讲话可以看出，这种分类方式对新兴支付方式的适应性不够强，不会被《规定》所采纳。如此一来，人民银行将以什么样的标准来划分“支付交易处理一类”和“支付交易处理二类”牌照的业务边界，同时保证现有机构“不扩大原有业务和地域范围”，不免引发想象。笔者大胆推测，或许以特约商户扩张方式为线上还是线下经营为依据进行区分，才是现行体制下更为稳妥的划分思路。

3、新牌照下开展条码支付等新兴支付方式业务需要取得什么类型的牌照？

作为近年来最具代表性的“新兴支付方式”之一，条码支付对应的业务类型在《实施细则》中并未明确规定。鉴于条码支付、生物识别支付（如刷脸支付、虹膜支付、指纹支付、掌纹支付）等新兴业务类型均存在区分支付服务提供者与收单服务提供者的业务特征，监管或可延续《中国人民银行关于印发《关于印发条码支付业务试点有关问题的通知》（银发[2017]296号）的监管思路，采取“支付/收单”和“线上/线下”二分法的业务许可方式。

结合目前的业务分类，笔者大胆猜测，监管或规定如下：支付机构若向用户提供基于条码（生物特征识别）技术的储值账户运营服务，须取得“储值账户运营一类”业务许可证；支付机构若向线下运营的指定商户提供基于条码（生物特征识别）技术的支付交易处理服务，须取得“支付交易处理一类”业务许可证；支付机构若向线上运营的指定商户提供基于条码（生物特征识别）技术的支付交易处理服务，须取得“储值账户运营一类”或“支付交易处理二类”业务许可证。

考虑到《条例》及《实施细则》相较原有的《银行卡收单业务管理办法》（银发〔2013〕9号）、《支付机构预付卡业务管理办法》（银发〔2012〕12号）、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（银发〔2015〕43号）均有较大变化，可以预见，未来人民银行或将针对“储值账户操作”和“支付交易处理”等制定相应的规章制度，全面取代旧有制度。上述疑问与猜测是否会在新规章制度中得到解答和印证，尚待观察。