《关于国家工商总局、北京市工商局、海淀区工商局对百度虚假广告长期纵容、失职不作为的举报》

最高人民检察院：

举报人现举报国家工商总局、北京市工商局、海淀工商局长期纵容百度猖獗的虚假广告行为，失职渎职，给广大网民造成了巨大的经济损失，甚至延误了疾病的治疗。请求最高人民检察院以失职渎职罪立案，追究国家工商总局、北京市工商局、海淀工商局相关责任人的刑事责任。具体事实和理由如下：

除了今年曝光的百度卖论坛事件、魏则西事件外，我们再来看另一组媒体对百度因替他人发布虚假信息而被指控的报道：

2008年8月，中央电视台曝光百度付费排名的阴暗面：药品牌照被篡改，虚假广告位列第一；

2010年7月，武汉市破获一起利用百度推广销售假药的案件，受害患者达3000余人，这些假药原价31元，卖到660元，百度推广费占到利润的75%。

2010年7月9日，公安部通报称，百度通过为赌博网站提供推广服务，获利60余万元；

2010年9月，假支付宝网站百度推广排名第一，真支付宝排名第三；

2011年11月，中央电视台曝光“百度搜索，你会上当”：买机票被钓鱼、家电维修遇到假冒，百度建议记者使用假执照改资质，假冒网站成功出现在首页；

2012年8月，百度推广假冒官方充值网站，众多网友在充值时上当受骗；

2013年8月，“谜月团”团购诈骗网站通过百度推广上线，千余网友上当受骗；

2013年9月，一网友搜索旅游网站，被百度推广热门网站骗取7万余元；

2013年11月，百度推广接到举报后拒绝撤除诈骗网站，导致邯郸市张先生被骗取12万元。

2014年1月，酷派在百度上推出钓鱼网站，骗取300余名网民20余万元。

2014年5月，百度推广上线假冒樱花电器维修网站百度容易收录的平台，上海陆女士误受欺骗；

2015年11月，深圳破获一起假冒华为手机案，诈骗分子在百度上购买华为关键词，放置在钓鱼网站上进行诈骗，涉案金额达2000万元。

上述数据，只是被曝光的一小部分，但还有一个更令人震惊的事实：百度至今未因付费排名中的虚假广告行为被工商局罚款一分钱。

如果在新浪、搜狐等门户网站上付费发布推销商品或服务的虚假文字链接，商会将依据广告法对门户网站作为广告主进行罚款。但如果在百度首页付费发布推销商品或服务的虚假文字链接，商会认为这不是广告，不会对百度进行处罚。如果百度的付费排名不是广告，就是普通网络信息。普通网络信息内容由通信管理部门（工业和信息化部及地方通信管理局）或国家网信办管理。按照我国对普通网络信息内容的监管办法，如果由工业和信息化部或国家网信办直接监管百度付费排名中的虚假信息，相信百度早就被吊销互联网信息服务许可证、关停了。但工商三级部门并没有将百度推广的虚假信息移送通信管理部门或者后来成立的国家网信办处理，而是“默契配合”，共同失职不作为，以研究百度推广是否为广告为由将所有百度虚假推广信息案件搁置。这一研究至少持续了8年，也就是说，8年间，没有任何一个部门对百度推广进行过监管。

要解释清楚这一点，首先要说一下什么是搜索引擎和付费排名（如果知道就直接跳过）：搜索引擎的实现主要有三个步骤，第一步是用网络爬虫（俗称爬虫）抓取海量网页建立数据库，网站之间一般都有超链接，爬虫通过超链接从一到十，从十到百来爬取网页，理论上只要网站之间有链接，服务器足够大，爬虫就能爬取所有的网页；第二步是把抓取到的海量网页信息按照一定的规则排列起来，提取关键词，建立索引文件等；第三步是用户向搜索引擎发送关键词查询请求，搜索引擎收到请求后，检查索引文件，以最快的时间找到用户所需要的信息返回给用户，搜索引擎返回的结果都是以文本链接的形式提供的。链接中显示网页标题、网页摘要等网页信息，方便用户判断该网页是否有自己需要的内容，点击链接后打开目标网页。

搜索引擎的原理很简单，但让搜索引擎变得好用却要复杂得多，就像火箭和烟花的区别一样。像百度这样的搜索引擎需要巨额投资才能建成。但百度不向用户收费，那么百度如何生存呢？当然是靠广告（这是常识）！但百度却不这么认为。为什么呢？请继续阅读。

早期的百度并不直接服务用户，而是为新浪、搜狐等门户网站提供搜索服务，靠门户网站的技术服务费生存。2001年，互联网寒冬来临，一方面门户网站纷纷向百度下调服务费，另一方面一些门户网站甚至意识到搜索引擎的重要性，纷纷开发自己的搜索引擎。于是百度规划转型，于2001年9月22日面向网民推出独立搜索引擎，同时竞价排名也上线。

什么是付费排名？如果你想买自行车，你可能会在百度上搜索“自行车”。百度上有很多自行车销售网站，网民搜索后，一般会点击搜索结果前几页的链接，这些链接通常被称为自然搜索结果。对于一个刚开始在网上销售自行车的店主来说，他的网站一开始不可能排在百度搜索结果的前几页，网民通过自然搜索结果进入他网站的可能性为零。虽然店主也可以通过优化网站来提高自然搜索结果的排名，但这需要很长时间，而且一旦百度调整收录规则，自然搜索结果的排名可能会立即降低。因此，快速有效的方法就是付费购买百度首页的广告位。只要网民搜索“自行车”，百度首页第一名就会介绍自行车店的文字链接，很容易给店主带来客户，并可能产生销售。但是网上自行车销售店主不止一个，大家都想付钱给百度，让自己的网站排在首页最前面。怎么办呢？拍卖！百度为所有自行车店主开设了竞价推广账号，店主自己竞价！在竞价系统中，谁出价最高，谁就排在第一位；谁出价第二高，谁就排在第二位，以此类推。这就叫竞价排名。其实，很多传统媒体也用竞价排名。央视黄金广告时段的竞价不也是竞价排名吗？很多平面媒体广告的版面不也是竞价排名吗？唯一的区别是，央视是按年竞价，平面媒体是按日、周、月竞价，而百度是按时竞价。

从这个角度看，付费排名就是广告。百度收取一定的费用，帮助第三方在免费的自然搜索结果网页上发布文字链接广告！百度也承认，付费排名和网页自然搜索结果是两个完全独立的系统。百度与其付费排名客户在合同中明确约定：“付费排名不涉及网页自然搜索排名，乙方使用付费排名，不代表乙方网站被收录在自然搜索结果中，乙方网站是否被收录在网页自然搜索中、自然排名顺序与乙方是否使用付费排名服务无关。”《广告法》也将广告定义为商品经营者通过一定的媒体和形式，直接或者间接地介绍其销售的商品的商业行为。自行车店主付费给百度，通过百度网盘这个网络媒介，直接向网民销售自行车，无疑是一种商业广告。 （注：在媒体和社会大众对付费排名不实信息的不断曝光和谴责中，原本作为商业模式中性描述的“付费排名”一词逐渐成为百度的贬义词。付费排名一词后来更名为百度推广。为了避免误解，并与百度及法律文件名称一致，下文均记为百度推广）

然而，当百度面临行政监管调查、民事诉讼以及媒体曝光时，百度随即转变立场。百度认为：百度推广本质上是一种基于搜索引擎技术的信息检索技术服务。市场经营者在百度网站的百度推广专栏注册账号后，可以通过选取与其网站相关的竞价排名关键词、撰写简要概括其网页内容作为链接标题的推广信息、自行设定点击价格等方式来影响搜索关键词与网站网页的技术相关性，从而使网站网页在搜索结果中优先显示。其本质是一种信息检索技术服务。网民若想了解具体信息，仍需浏览第三方网站，百度不存储、控制、编辑第三方网站的内容。因此，百度推广不属于广告行为，不具备经营违法广告的前提条件。

这句话读起来有点费解，但通俗地说，百度认为，百度推广是与自然搜索结果完全相同的信息检索技术服务，技术本身无罪。百度推广不是广告，不受《广告法》的约束。网民被骗是因为骗子太恶劣，网民太愚昧，百度不应该为此承担任何责任。

百度的说法有道理吗？百度的推广是按点击收费（CPC）的，为了诱导网民多点击、多收费，百度把原本没有争议的文字链接广告伪装成自然搜索结果，去掉应该标注的广告标识，推卸审核广告内容的责任。正如《广告法》明确禁止媒体以新闻报道的形式刊登广告一样，百度却用已经被包装成新闻报道的广告来辩解，“你看，这就是新闻报道，新闻的六大要素都具备了，跟其他新闻还有什么区别？”在小报或者县级电视台，经常可以看到这样的内容：“XX降糖神药，专门治疗糖尿病，如果治愈无效，退款网站是XXX，电话是XXX。”毫无疑问，这是货真价实的报纸广告或者电视广告；但当你用百度搜索“糖尿病”时，当骗子医院或者假药商利用​​百度推广系统竞价把同样的广告词伪装成搜索结果在百度首页发布时，百度却说这不是广告，而是和自然搜索结果一模一样的技术服务。同样的内容付费发布在报纸上就是广告，报纸可以受到广告法的制约；同样的内容付费发布在百度网页上就不是广告，百度不能受到广告法的制约。这种狗屁逻辑肯定是不对的！

但在海淀工商局、北京工商局、国家工商总局三级“默契配合”下，这一众所周知事实的认定变得比八年抗战还要复杂和艰巨。三级工商局从2008年就开始研究定性认定，但至今未有定论。三级工商局的失职，直接导致没有一个行政机构对百度发布的广告进行任何监管。“高价值”的百度，在一些网民心目中，成了一个只顾盈利的“毒”公司。

下面通过真实的案例来详细描述三级工商机关如何“默契配合”失职、不作为。

案情：2011年12月，消费者田某在百度首页搜索“微型相机”，点击“2012最时尚微型相机，1200万像素，一键高清录影录音”的百度推广链接购买了相机；同时，在百度知道搜索“微型录音笔”，点击“微型录音笔，多功能录音笔，高清录影，无需定金，货到付款”的百度推广链接购买了录音笔。田某收到商品后发现商品存在问题，并尝试联系销售网站维权未果，于是要求百度提供广告主名称、地址及联系方式，但百度拒绝提供。

随后，关于摄像头一事，田某直接起诉百度，要求百度承担赔偿责任，理由是百度未能提供广告主的真实身份，违反了《广告法》的相关规定。关于录像机一事，田某向北京市工商局举报，理由是百度在发布广告时未按照《广告法》的规定核实广告主的资质文件。北京市工商局接到举报后，将此案移送海淀区工商局处理。

2012年3月1日，海淀工商局出具了《对田某举报的答复》，其中称：“我局经调查，决定不予立案。”田某对海淀工商局的答复不服，向北京市工商局提出复议申请。

2012年5月15日，北京市工商局作出2012年第13号复议决定，驳回田某的复议请求。北京市工商局认为，百度推广不属于广告，不受广告法管辖，不具备经营违法广告的前提条件；现行法律并未要求搜索引擎服务商对搜索信息的内容进行逐一审查。第三方南京虹欧科技有限公司入驻百度推广平台前，百度已对该公司营业执照进行审查和备案，百度已做了必要的审查和告知，没有侵犯消费者合法权益。田某不服复议决定，继续向海淀工商局提起行政诉讼（后经核实，百度备案审查的营业执照为PS伪造，通过南京工商局官网很容易查到。而且就算营业执照是假的，因为百度推广不是广告，所以此事不属于工商局管辖，按规定应该转交北京通信管理局处理）

2013年，海淀法院以举报答复仅告知田某不予立案，但未告知其作出该决定的事实依据、理由及相关法律规定，判决撤销海淀工商局的复函，并责令海淀工商局在60日内对百度涉嫌违法广告一事重新作出处理。

2013年9月18日，北京市第一中级人民法院作出（2013）一中民终9265号终审判决，认定百度推广符合《广告法》对广告的定义，构成广告。本案是某人在百度搜索“微型相机”后，点击百度推广购买缺陷产品，向百度公司提出诉讼的案件，与录音笔案的区别仅在于搜索关键词不同。田某当即向海淀工商法院作出终审判决，认定百度推广构成广告。

2013年12月20日，海淀区工商局作出新的答复，答复内容如下：“关于百度推广是否受到《广告法》的调整和规范，我局于2008年12月4日通过北京市工商局向国家工商总局进行了咨询，目前尚未得到答复。另外，2013年11月19日，北京市工商局再次就你举报的“百度推广”是否受到《广告法》的调整和规范向国家工商总局进行了咨询，目前正等待答复。鉴于上述情况，“百度推广”是否受到《广告法》的调整和规范尚不明确。因此，对于百度举报的可能存在的广告违法行为，我局决定不予立案。”

在海淀工商局以百度推广行为不受《广告法》规制为由，拒绝立案后，田某向北京市工商局提起行政上诉。

2014年5月12日，北京市工商局作出2014年第37号复议决定，认为百度推广是否属于《广告法》调整规范范围的理由不足以支持不予立案的决定，故再次撤销海淀工商局不予立案的答复，并责令海淀工商局在60日内重新作出决定。

2014年6月13日，海淀区工商局对该举报重新作出决定，由不立案改为立案。立案后，一般程序要在90日内完成；案情复杂的，可以再延长30日；案情特别复杂的，工商局将集体研究决定是否继续延长。按规定，工商局最多可以延长两次，但海淀区工商局第一次延长了30日，至2014年10月11日；第二次又延长了30日，至2014年12月10日；随后，海淀区工商局继续第三次延长，直接延长了一年，至2015年12月10日，但并未作出决定。田某遂以案件办理期限缺乏合法性、合理性为由，将海淀区工商局起诉至法院，要求责令海淀区工商局立即对该举报作出处理决定。

海淀工商所应诉的核心理由是，海淀工商所曾于2008年12月4日通过北京工商局向国家工商总局咨询过百度推广是否属于广告，但总局未答复；北京工商局也咨询过国家工商总局，但总局仍未答复，因此海淀工商所无法作出判决，案件过于复杂，只能延期审理。海淀工商所同时向法院提供了北京工商局于2013年11月9日向国家工商总局出具的《关于百度推广是否应依据司法裁判认定为广告的请示》作为证据。请求书的主要内容为“根据北京市第一中级人民法院（2013）一中民终9265号终审判决，北京市工商局认为百度推广符合《广告法》中的广告定义，百度应当依照《广告法》对直接在百度网站上发布的内容负责审查，并承担相应的法律责任，请予以批准。”（看吧，北京市工商局认为百度推广是广告，但是却没有真正在行政复议中支持消费者……，只是想拖延）

2015年12月20日，海淀工商局第三次延期结束，行政诉讼仍在进行中，海淀工商局仍未对田某的举报作出决定，随后第四次延期……

鉴于海淀工商局、北京市工商局曾于2008年、2013年向工商总局提出是否适用广告法监管百度推广的问题，而海淀工商局以上级机关未答复为由拒绝对百度进行处罚，2015年9月20日，田某直接向工商总局邮寄了投诉信，请求工商总局直接查处百度公司发布的痛风虚假医疗广告，并附上了海淀工商局以工商总局未答复为由拒绝对百度进行处罚的证据。该虚假广告内容如下：

工商总局于2015年9月21日收到田某的投诉信，在明知下级工商局在等总局批准的情况下，仍拒绝立案查处，并于当天将案件移交给北京市工商局；北京市工商局在明知海淀工商局也在等总局批准的情况下，也拒绝立案查处，并将案件移交给海淀工商分局；海淀工商分局不认可百度的推广是广告，但海淀工商分局并没有将案件移交给北京市通信管理局或北京市网信管理局，而是立案并无限期推迟，每次推迟的理由都是等待工商总局批准。至此，三级工商机关的“默契配合”充分体现了失职、不作为，百度可以肆意发布虚假广告而不受任何处罚。

有人可能会认为，互联网发展迅速，基层监管部门认知学习能力有限，不敢在上级批准前对新案件做出判断，这可以理解。但基层工商执法人员真的那么愚蠢，跟不上互联网发展的步伐，看不透百度将文字链接广告伪装成自然搜索结果的伎俩吗？百度真的凭借法律智慧和勇气暂时摆脱了《广告法》的监管吗？请继续阅读：

2008年11月，海淀工商局依据广告法，作出（2008）工商行政字第4290号行政处罚决定，对（）发布违法关键字广告予以处罚；

2011年上半年，浦东工商局依据《广告法》对在百度上发布“性病”、“性病治疗”等关键词广告的10家民营医院进行了处罚。上海市工商局也向北京市工商局通报，将百度违法发布医疗广告的线索移送北京市工商局，但百度作为广告发布者，至今尚未收到北京市工商局的处罚。

2011年8月，深圳市市场监督管理局发现腾讯“SOSO”搜索引擎推广页面存在侵犯劳力士注册商标专用权的广告，在“SOSO”搜索引擎中输入“劳力士”关键词进行搜索后，出现多条未经劳力士授权的文字链接广告，依据《广告法》有关规定，该局作出深市市场监督管理局〔2011〕64号处罚决定。

至此，我们可以清晰地看到，海淀工商局和北京工商局在已经认定谷歌的付费信息是广告后，以请示上级名义故意装糊涂，既没有认定百度推广是广告，对百度实施监管；也没有认定百度推广不是广告，将案件移送其他行政部门处理。所有关于百度付费结果的举报最终都转交给了海淀工商局，而后海淀工商局以无法认定、已经请示总局为由，将百度虚假广告案件全部搁置。而工商总局对于2008年以来被媒体广泛曝光的百度虚假广告，一直睁一只眼闭一只眼，在接到海淀工商局和北京工商局的指示后，迟迟没有履行监管、指导、协调职责。三级工商机关就这样变相失职，给广大网民造成了巨大的经济损失，造成了严重的后果。我们请求最高人民检察院立案侦查，对国家工商总局、北京市工商局、海淀区工商局相关负责人的失职行为进行查处。