摘要：财政转移支付法律制度是用于调整财政转移支付过程中发生的经济关系的法律制度。 这是国家通过立法予以确认和保障的。 我国从1994年开始实行分税制，财政转移支付只是通过一些政府法规进行规定，并没有权威的法律体系进行限制。 本文试图从我国财政转移支付法律制度存在的主要问题出发，同时借鉴国外财政转移支付法律制度的成功经验，提出完善我国财政转移支付法律的建议。立足我国国情，服务社会主义市场经济建设。 关于系统的一些想法。

关键词：财政转移支付制度； 法制; 立法

一、我国现行财政转移支付制度存在的主要问题

为适应发展社会主义市场经济的需要，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央与地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度。 财政转移支付制度的实施和完善，不仅改善了地区间财政资源的横向分配结构，加快了公共服务均等化进程，而且更新了财政管理理念，促进了政府职能转变。 但我国现行财政转移支付监管制度还存在不少问题。

（一）政府间事权划分不明确影响财政转移支付规范

中央和地方政府实行“分头煮饭”的分税制财政制度以来，财权划分比较明确，但行政权划分却没有明确界定。 事务权是指各级政府享有的提供公共产品和管理公共事务的权力； 财权是指各级政府享有的组织财政收入和安排财政支出的权力。 [1](P48)财政与行政事权的不对称直接导致各级政府行政财政支出范围的任意、盲目划分。 这必然导致上下级政府重复提供相同的公共服务或某些领域的迫切需要。 上下级政府推卸责任，导致公共服务无法提供。 而且，事权划分模糊、财政支出范围混乱，导致不少政府机构机构臃肿，也难以对其进行绩效审计和考核，造成财政支出紧张。 综合效率低。

（二）财政转移支付结构不合理，削弱公共服务均等化。

我国转移支付构成中，用于退税和补贴的金额较大，而用于缩小地区差距的金额较小。 例如，2003年中央财政支出预算总额为15138亿元，其中中央支出7201亿元，地方退税补贴支出7937亿元。 其中，税收返还3404亿元，事业单位补贴326亿元，对地方其他转移支付4207亿元。 税收返还占中央对地方转移支付的43%。 但退税是建立在保证当地既得利益的基础上的。 事实上，它们偏向税收能力强的地区，与公共服务均等化的目标无关。 事实上，西方许多地区由于财政均衡能力不足，长期无法实现财政平衡。 。 从某种意义上说，退税延续并固化了原有的不合理利益分配，逐步拉大地区差距。 财政补贴缺乏科学依据，透明度不高，随意性较大。 上下级政府之间经常存在讨价还价的问题，这显然是不公平的。 由于缺乏健全的法律依据和有效的监管、运作不规范，专项拨款往往成为地方政府平衡地方财政的工具。

（三）财政转移支付资金安排缺乏监管，导致资源配置效率低下。

长期以来，人们已经习惯了财政部门只分配资金而不询问资金使用方向的现象。 我国很大一部分转移支付资金在分配到各个部门后已经失控。 [2](P112)当前，重复立项、多重审批、利用职权“照顾”系统资金安排的情况较多。 这些违法行为，导致财政资金难以协调、合理配置，甚至滋生政府狭隘、狭隘之人。 集体主义、地方保护主义毒瘤严重违背转移支付资金目标，降低资源配置效率。

（四）财政转移支付标准不规范阻碍调整方式公平性

我国现行财政转移支付的法律形式中，尚无一套科学、完整的计算公式和计量方法。 资金分配缺乏科学依据，要么是基于基础方法，要么是主观判断，而不是一套计算方法。 相应地，财政转移支付演变成中央与地方政府之间的博弈，影响了财政转移支付的公平性和透明度，降低了转移支付的有效性。 效率。

（五）财政转移支付立法不完善，法律约束力降低

我国财政转移支付制度缺乏法律支持和保障，法律约束和监督机制不完善。 这主要体现在以下四个方面：一是相关法律法规体系建设仍然滞后。 我国现行的政府间财政转移支付制度以政府规定为主，没有专门或相关的法律规定转移支付。 缺乏法律权威和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运行的民主性和规范性。 [3] 二是没有专门机构统一安排和管理财政转移支付，导致不同口径、不同名称的财政转移支付目标不一致、标准不合理、政策功能相互冲突，难以保证财政转移支付的实现。政策目标。 。 三是财政转移支付的决策和支付缺乏明确的程序规范，导致在支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面随意性和人为因素过多，导致上下级讨价还价。以及决策者滥用权力。 现象很普遍。 四是对财政转移支付违法行为的认定和处罚缺乏全面、明确的规定，导致很多违法行为难以找到法律依据。 许多违规行为都是“内部”处理，导致一些部门的一些人对转移支付的相关规定视而不见，严重影响了转移支付制度的权威性。

二、国外财政转移支付法律制度的借鉴

西方发达国家实行行政财政转移支付制度已有数十年历史，在这方面拥有成熟的制度和完善的法律经验。 通过对这些国家财政转移支付法律制度的考察和总结，可以为我国财政转移支付法律制度的建立提供经验和借鉴。

（一）明确各级政府事权是完善财政转移支付制度的关键

各国对各级政府的职责都有明确的法律规定。 美国法律关于权力事项的规定是：联邦政府负责国防、外交、国际事务等涉及国家利​​益的事务以及涉及国家的社会福利计划； 州政府负责联邦政府以外未授权地方政府处理的所有事务； 地方政府根据州法律和州政府授权处理本地区事务。 德国法律规定联邦政府主要管理涉及国家利​​益和整体经济的事务。 除同级行政事务外，州政府最大的职能是教育。 此外还有国家司法、公安和公共卫生事务。 地方政府主要负责管理本级事务。 涉及当地公众基本需求的行政事务和地方事务。 这些国家通过法律对各级政府进行明确的事权划分，不仅有效避免了各级政府之间在支出责任上相互推诿、扯皮，也为规范转移支付的实施创造了重要的基础条件。法律制度。

（二）实现全国公共服务水平均等化是财政转移支付的基本目标

尽管各国转移支付必须保证许多国家政策目标的实现，但财政转移支付的基本目标是保证全国居民享受大致相同水平的公共服务，保障国家就学等最低限度的公共服务、医疗、就业、公共交通。 标准的实施。 美国法律规定，联邦政府对州和地方政府的补贴必须用于医疗保健、收入保障、教育培训、交通等项目，州和地方政府不得用于其他目的。 德国《德意志联邦共和国基本法》明确规定：“联邦立法确保财政强国和财政弱国之间的合理平衡，同时考虑到城镇和联合公社的财政能力和财政需要。这项立法规定了应收取平衡费的国家提交平衡申请的条件和应支付平衡费的国家承担平衡责任的条件以及确定平衡费数额的标准。” 上述规定促进了这些国家各地区公共服务水平均等化的实现，有效解决了地区经济发展水平与公共服务水平之间的矛盾，为社会稳定奠定了坚实基础。

（三）采用“要素法”是统一财政转移支付标准的前提。

美国、德国、日本等国家在确定一般性转移支付时，均采用“因子法”评价地方政府财政能力，

确定财政需求和调整系数。 财政能力的计算应考虑影响本地区财政收入的各种因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率等的发展变化。 在资金需求方面，必须考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。 调整系数应根据当地自然、社会、经济等因素影响下的实际情况确定。 这些因素是客观存在的，也是各地区所认识和接受的。 这样，上级政府就可以根据客观存在的因素，综合测算某地应有的财政转移支付数额。 下级政府也可以权衡影响地方财政收支的相关因素，自行计算应接受的转移支付。 支付金额。 这种根据客观因素衡量收入支出和确定转移支付的方法更加科学合理，也相当公平透明。 既减少了各级政府之间因人为因素造成的盲目比较，也有利于实施。

（四）健全的法律体系是财政转移支付顺利实施的保障。

作为财政预算管理的手段，各国财政转移支付制度普遍具有明确的法律依据。 例如，美国的所有转移支付都必须按照相关法律规定以法律形式确定，并作为各级政府之间转移支付和接受转移支付的基本依据。 日本各项财政转移支付的主要计算依据和具体支付标准在《地方预算法》中都有明确规定。 德国宪法对财政制度和财政转移支付作出了较为详细的规定。 澳大利亚、印度、韩国等相关法律法规中也对财政转移支付作出了相应规定。 通过健全法律体系，使财政转移支付合法化、必须遵循，促进制度规范和法律责任明确，确保财政转移支付实际操作能够依法依规进行。避免人为因素干扰。

三、建立我国财政转移支付法律制度的构想

通过对财政转移支付进行立法，建立规范的财政转移支付法律制度，可以有效实现国家宏观调控，保证不同地区政府治理能力和居民生活水平的基本平衡，从而实现经济协调发展的目标地区之间。 我国财政转移支付立法必须立足本国国情，合理借鉴国外成功经验，实现财政转移支付立法与财政改革进程的统一，必须牢牢把握财政转移支付立法为社会主义服务的宗旨。市场经济。 同时强调立法的现实可行性与适度推进相协调，使之真正发挥高效调节财政转移支付的作用。

（一）根据各级政府职能要求，合理划分行政权和财政权，并以法律形式确定

国际经验表明，行政权和财权应当统一，统一的基础是各级政府的地位和职能。 [4](P58)从我国的实际情况来看，权力划分的关键是合理确定经济管理权限。 中央政府的经济管理权限主要是对国民经济和社会发展进行宏观调控和协调； 地方政府主要负责完成中央宏观调控任务，协调本地区经济社会发展。 各级政府支出应当根据各级政府行使的管理权限，按照财权与管理权相统一的原则，合理确定。 同时，要大力推进政府职能转变。 对于政府不该管、不能管、管不好的微观经济活动，要通过市场机制解决，脱离财政供给范围，金融资源主要用于社会用途。 在公共需求和社会保障方面，能够真正实现财政转移支付制度调整地区不平衡、实现公共服务均等化的调整目标。

（二）依法调整现行转移支付结构，建立合理的财政转移支付制度

我国应依法简化和完善财政转移支付形式，重新整合现有政府间转移支付形式，将现行税收返还、原制度补贴等转移支付形式合二为一，以均等化为中心。结构转型。 一般转移支付方面，建立了以一般转移支付为主、专项转移支付统筹、专项转移支付为补充的复合型财政转移支付体系。 具体如下： 1.逐步取消退税制度。 为保证财政体制平稳过渡，可考虑在退税操作方式不变的前提下，每年削减一定比例的地方政府退税款，与部分资金结合起来。中央规定按因子法纳入计算。 均等拨款比例不宜过于保守，可定为每年20%至30%，尽快彻底取消，确保新出台的转移支付法不出现政策障碍。 2.将原制度补助改为“中央和地方预算调整基金”，消除中央某些政策变化对地方预算的影响。 比如，税收政策的变化可能会导致一些地方财政收入减少，中央就需要用这笔资金进行补贴。 三、清理现行专项拨款，按照不同性质合理分类，重新界定中央对地方专项补助项目范围，依法完善专项拨款分配方式，确保法制化专项拨款，提高专项拨款的科学性、科学性。 公平性和有效性。

（三）设立专门机构对财政转移支付进行管理和监督

根据我国目前的国情，可以考虑在全国人大财经委员会设立专门的“拨款委员会”。 这个机构与财政部无关。 负责审批财政部转移支付申请，监督资金流向和使用情况，并有权对各部委作出决定。 对地方政府财政转移支付违法违规行为作出罚款决定，依法向直接负责的主管人员和直接责任人员提出处理意见，构成犯罪的，移送司法部门查处必要的。 这样可以确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。 [5]

（四）运用“因子法”统一规范财政转移支付标准

以“要素法”代替传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化配置，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。 因子法的关键在于计算模型的建立和因子的选择。 我国应依法建立“收入能力-支出需求平衡拨款型”的计算模型，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。 在确定影响我国财政收支的因素时，应选择一些不易为人为控制、能反映各地收入能力和支出需求的客观因素，如人口规模、城市化程度、人均GDP等、人均财政收入和人口密度。 、自然因素等，并据此确定各地转移支付的数额。 为鼓励地方加强税收征管，提高地方增收积极性，可以考虑引入地方财政收入占GDP比重等税收努力因素。 我们根据因素衡量各地区的财政状况，以公式的形式确定各地区的理论收入能力、标准支出和转移支付金额。 这种做法有利于提高转移支付的透明度、可预测性、客观性和公平性，也有利于规范中央与地方财政关系、提高财政管理的科学水平。

（五）完善法律程序，尽快建立财政转移支付法律制度

我国应加快转移支付制度法制化进程，为转移支付提供强有力的法律保障。 [6]首先，建议全国人大尽快制定《财政转移支付法》。 以基本法形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法律形式、会计准则、分配办法、监督和法律责任，将财政转移支付过程纳入法制轨道。 以基本法的形式进一步增强财政转移支付制度的法律效力，有利于加强对省级以下地方政府财政转移支付行为的规范。 二是要进一步规范转移支付审批和监管程序。 预算法应当制定并明确转移支付预算。 按照预算批准和监督程序报全国人民代表大会审查批准。 一经批准，未经授权不得更改。 三是以法律形式明确财政转移支付的监督约束制度，辅以必要的司法、审计措施，建立比较完善的监督约束机制，对违法违规行为给予制裁。确保转移支付制度符合立法、司法、审计的相互配合和协调，既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，保证转移支付的实施效果。支付系统。 最后，针对转移支付制度中的违法行为制定专项处罚措施。 用法律法规明确列出各类违法违规行为。 对违反法律法规的一级政府或部门，根据转移支付的种类、性质以及违法金额在资金中所占的比例、违法所得的数额等因素规定罚款和处罚。罚款将得到澄清。 确定罚款的执行方式和机构； 明确对直接负责的主管人员和直接责任人员的行政处罚方式，建立对不按规定给予处分的情况的防范机制。 还建议修改刑法，惩处财政转移支付中严重违法的行为。 对行为人规定相应的刑事处罚措施，并给予严厉的制裁。

参考：

[1] 刘建文. 财税法[M]． 北京：法律出版社，2003。

[2] 马海涛. 财政转移支付制度[M]． 北京：中国财经出版社，2004。

[3]易文佳，李凤梅。 我国财政转移支付的法律探讨[J]. 经济特区经济，2005，（5）：53-54。

[4] 刘晓明. 财政转移支付制度研究[M]． 北京：中国财经出版社，2001。

[5]丁文，张琳。 我国财政转移支付法律制度的反思与重构[J]武汉经济管理干部学院学报，2004，（12）：26-31。

[6]宋金利，李伟。 对我国财政转移支付立法的几点建议[J]法学杂志，2005，（3）：62-64。