北京大学国家发展研究院副院长、教授、北京大学数字金融研究中心主任黄益平

支付是我国近20年创新活动中最活跃的金融业务。过去人们的日常支付基本以现金交易为主，现在已经形成了多渠道、多形式的支付体系，其中最活跃的是基于数字技术的移动支付。非银行支付渠道的创新发展是市场机构创新支付模式、解决痛点的结果，监管部门特别是央行的长期支持和监管也发挥了关键作用。如今，以小额、便捷为突出特点的非银行支付已经成为日常生活中不可缺少的工具。无论从市场规模还是服务质量看，我国非银行支付业务在国际上都处于领先地位，一些领先机构已经走出国门，利用国内市场形成的能力和经验在海外提供支付服务。

金融监管政策通常是逐步形成和完善的，对于非银行支付这样一个不断创新迭代的新业务更是如此。我国第一款网络支付钱包于2004年底上线，但监管部门直到2010年年中才出台《非金融机构支付服务管理办法》，并在2011年发放了第一张牌照。当然，牌照发放前也不是没有监管，当时央行与这些“第三方支付机构”的互动，很像英国监管部门在2015年提出的“监管沙盒”。2011年以后，共计发放了近300张第三方支付牌照。就这样，非银行支付业务进入了快速发展阶段。 不仅业务规模快速增长、渗透领域急剧扩大，在网络支付、移动支付基础上还涌现出条码支付、扫脸支付等支付形式。

快速发展的过程也伴随着好坏参半。前不久的中央金融工作会议严肃指出了金融行业乱象。同样，在非银行支付行业，不合规、违法乱象屡见不鲜，一些机构缺乏经营资质，甚至未取得合法准入，更多的是违规经营行为，如擅自使用支付等数据，甚至为违法行为提供支付通道、挪用用户准备金等。这些问题若不及时纠正，不仅消费者权益得不到有效保护，还可能引发重大风险，危及非银行支付乃至整个支付市场的健康可持续发展。

过去几年，监管部门为规范机构行为、维护市场秩序付出了不少努力，特别是在保障支付交易合法安全、保证支付市场竞争性等方面，新出台的《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）是支持非银行支付高质量发展的重要行政法规，有效层面的提升增强了政策的权威性。如果说2010年出台的管理办法体现了非银行支付发展初期的政策思路，那么《条例》则是监管政策日趋成熟和完善的产物。相信《条例》的颁布实施将有助于非银行支付稳健发展，支撑中央金融工作会议提出的“建设金融强国”任务，实现“改善金融服务”、“防范化解风险”等目标。

《规定》将此前的网上支付、银行卡收单、预付卡业务三类业务调整为储值账户运营和支付交易处理两类业务。这一调整的意义远远超出了名词的改变，其实是看透支付的表象，抓住业务的本质。这是功能监管的具体体现，有利于防范监管漏洞，减少监管套利。

监管政策设置方面在几个方面取得了突出的进步。第一是严格准入、规范退出。一些非银行支付机构在早期开始营业时，缺乏明确的监管政策，这种现象在当时的历史背景下是合理的，但金融交易是需要监管全覆盖的，现在非银行支付机构不仅需要事先取得牌照，还必须在牌照的范围内经营。《规定》对大股东、实际控制人、高管人员的资质和行为都做出了明确的要求，对严重违法违规的机构也建立健全了规范退出机制，确保非银行支付机构必须持牌经营，同时实行穿透式监管。

第二是业务规则和风险管理。《规定》制定的规则有的针对过去出现的乱象，有的是为了防范潜在的风险。支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令，这些都是符合常识的行为规范。支付机构不得将涉及资金、信息安全的核心业务和技术支持委托给第三方。同时要保障用户权益，包括知情权、选择权。非银行支付机构要加强信息保护，对提供的服务要明码标价。业务规则、风险管理和维权政策新特点之一，就是要实现全流程监管覆盖，不留空白、不留盲区。

三是监督管理。明确了对非银行支付机构违规违法行为的查处程序和标准。尤其值得称赞的是，《规定》还明确了对监管者，也就是央行官员的问责要求。这是落实中央金融工作会议关于“建立健全监管责任落实和问责制度”的具体举措。监管问责是监管规则真正落到实处的重要保障。近年来，我国金融风险事件频发，中小金融机构风险凸显，一个很重要的原因就是很多监管规则没有真正落到实处。其实，如果风险因素成为普遍现象，我们应该更多地从规则执行上找原因，​​加强对监管者的监管。

第四，对外开放。在准入和监管方面，《规定》明确提出对境内外支付机构一视同仁。近5年来，央行加大了金融服务业对外开放的步伐，（NYSE: BA）获得中国非银行支付牌照，美国运通、万事达相继获得中国银行卡清算组织牌照，这些都是最新的举措。《规定》作为一项重要的行政法规，为支付行业的长远发展提供了坚实的法律基础。相信“一视同仁”政策将能够稳定境内外支付机构的预期，增强外资机构长期服务中国市场的信心。

当然，《条例》的出台只是非银行支付业务实现健康可持续发展的重要一步，监管政策的最终目的是实现效率与稳定的动态平衡，既能支持创新，又能防范风险。监管政策的完善与平衡是一个长期的任务。《条例》提出的一些政策要求，特别是在信息保护、用户选择、价格透明度、支付安全等方面如何落实，还面临很大的挑战。监管部门应与非银行支付机构保持充分的互动关系，对于一些挑战较大的措施的落实，可以给予过渡期，至于其他措施的落实，监管部门在实施过程中也可以考虑把握好度，毕竟监管政策的目的是在控制风险的前提下，提高金融服务质量。

令人欣慰的是，在《规定》的制定过程中，监管部门表现出了充分的灵活性和开放性。此前公布的征求意见稿明确指出，如果某机构的市场份额达到一定比例，可以触发预警，甚至推定其具有市场支配地位。这一思路其实更适用于钢铁、石油等传统行业。在数字技术背景下，单纯看市场份额可能已经无法准确判断是否存在“垄断”，看“竞争条件”可能更为重要。在支付领域，同样存在市场范围的认定问题。如果只看非银行支付，两大头部机构的市场份额可能已经超过三分之二，但非银行支付只占整个支付市场的10%，狭义支付和广义支付得出的结论绝对不一样。因此，现在公布的《规定》并没有采纳征求意见稿中提到的具体市场份额，这是一个值得欢迎的变化。

总体来看，我国非银行支付业务发展进入关键阶段，十余年来取得了长足进步，但也遇到了不少问题，已成为人们生活中十分重要的支付工具。如何保证这项业务持续稳健发展，支持实体经济、改善民生福祉、防范金融风险，是非银行支付行业面临的重要挑战。相信《条例》的出台对实现上述目标将起到十分积极的作用。