近年来，电信网络诈骗日益呈现产业链化、高技术化、多渠道化、蔓延化的趋势，严重危害人民群众的财产安全和合法权益，危害社会廉洁和社会和谐稳定，成为影响群众安全和社会和谐稳定的重大公害。

为全面贯彻落实中央领导同志关于打击和控制电信网络欺诈的重要指示精神，贯彻落实国务院工作部署和《关于防范和打击电信网络欺诈的通知》的要求，中国人民银行积极应对、迅速行动，针对当前一些电信网络欺诈暴露出的支付环节问题案例中，印发《中国人民银行关于加强支付结算管理，防止电信网络新增违法犯罪的通知》（银发〔2016〕）2016年9月第261号，以下简称《通知》），采取20项具体措施，强化账户实名制，堵塞电信网络诈骗资金转移主要渠道， 从而为金融业的支付结算筑起一道坚固的防线，切实保障公众财产安全。按照中国人民银行统一部署，全体银行金融机构（以下简称“银行”）、非银行支付机构（以下简称“支付机构”）和中国银联携手共克时艰，在短时间内完成了制度和业务流程改造、业务培训、社会宣传等具体工作。

在公安等部门的大力支持下，在各方共同努力下，《通知》各项措施顺利实施，并呈现阶段性效果，拦截了大量诈骗事件，有效打击了电信网络诈骗犯罪，赢得了社会各界的普遍认可。

1、当前形势对支付安全监管提出了更高的要求

互联网与信息技术在金融领域的融合给支付系统带来了巨大的变化，支付系统的效率和便利性不断提升，客户体验不断提升。但与此同时，支付系统的安全性日趋突出，监管工作也面临新的挑战。

1、电信网络诈骗突出，实名制仍需进一步强化

这

实名账户制度是我国金融体系的基本安排，是维护社会经济金融秩序、推进社会信用体系建设的重要手段。一直以来，中国人民银行在制度安排、制度建设、专项行动等各个方面推动实名账户制度的实施，取得了显著进展，我国银行账户和支付账户实名制率持续提高。

在电信网络诈骗中，犯罪分子实施诈骗的环节之一就是利用大量的银行账户和支付账户，以及银行卡特商，转移被害人的资金，实现赃款变现，而这些账户大多不是实名开立的，也不是自己使用的。 而特商也存在虚假实名，为犯罪分子诈骗提供了便利，也给公安机关的追查打击带来了困难。一方面反映出少数银行和支付机构无视法律法规，不遵守规则，不严格审查人员和证书整合的真实性以及开户意愿，这为犯罪分子提供了利用的机会;另一方面，也反映出个人交易账户缺乏法律责任，违规成本低。对账户实名制和持银行卡特殊商户实名制的监管仍有待进一步加强。

2. 一个大量

个人信息泄露，亟需加强账号安全防护

在电信网络诈骗中，犯罪分子能够实施精准诈骗的关键在于掌握受害者的信息，这反映了当前我国个人信息泄露的问题。例如，银行卡信息泄露和由此导致的银行卡资金被盗事件时有发生。

从目前的情况来看，不法分子窃取的信息已经从单次获取发展到通过“伪基站”、“伪WiFi”、网络钓鱼网站、恶意应用、黑客手段等在互联网上批量获取。有的网站、单位在办理业务时为了拓展业务或增加信息量而保留客户的银行卡信息，有的单位通过核对客户银行卡信息实现客户实名管理，银行系统外保留的大量银行卡信息造成的信息泄露风险不断累积。

在这种情况下，如果个人使用存储大量资金的银行卡进行在线支付、刷卡消费等，其账户资金安全将受到极大威胁，一旦发生信息泄露，将面临资金损失，亟需建立个人银行账户及其资金的安全保护机制。

3、支付行业安全意识有待强化

高效的支付体系有利于提高资本周转率，促进金融创新，便利人民群众的生产生活。然而，电信网络欺诈者也可以利用快速支付方式，通过网上银行、卡受理终端、自助柜员机等方式转移欺诈资金，并快速实现。这给支付系统的监管者和支付服务的提供者都提出了新的问题，需要平衡安全与效率的关系，在提高支付服务效率的同时，进一步提高支付系统的风险防控能力。

一方面，一些市场主体注重规模发展和质量合规，风险事件频发，对行业的健康可持续发展产生负面影响。另一方面，一些市场主体为了抢占市场、应对竞争，一味强调便利性和体验性，降低风险管理标准，忽视对消费者的风险教育和风险预警，为没有风险承受能力的消费者提供高风险支付服务。

4、消费者金融风险意识薄弱，需要加强宣传教育

迫切

电信网络诈骗反映出部分消费者对实名账户制度的法律意识薄弱，缺乏自我信息保护和支付安全意识。一些消费者受到激励或欺骗，将账户出售给犯罪分子或协助他们开立账户;部分消费者对敏感个人信息不警惕，随意填写和提供个人信息;部分消费者在扫描二维码支付时不查看特价商户和金额，消费者的财务安全意识仍有待进一步提升。

2. 实施综合政策，加强源头控制和系统治理

结合当前支付行业发展存在的问题，中国人民银行作为国家支付系统的组织者、建设者、监督者，积极承担起保卫国土的责任，以控制电信网络诈骗为契机，针对公安机关提供的电信网络诈骗资金交易特点， 梳理支付结算开户、网上银行转账、ATM使用、POS刷卡、支付机构业务等各个环节，系统、有针对性地提出《通知》中切实可行的具体措施20条。主要措施已于2016年12月1日顺利实施。

1、强化账户实名制，从源头上遏制银行账户、支付账户买卖

从账户数量的控制入手，抑制了买卖账户的空间，要求同一个人在同一家银行只开立一个第一类银行结算账户，在同一支付机构只开一个第三类支付账户。

同时，严格控制开户流程，要求银行和支付机构拒绝异常开户申请，自开户之日起6个月内无交易记录的账户暂停营业，并查处多人共用同一联系电话的情况。

通过建立黑名单管理机制，加大对违法行为的惩戒力度，限制公安机关认定的单位和个人使用银行账户和支付账户，以及虚假开户，暂停现有账户非柜台业务5年，禁止开立各类新账户3年;银行、支付机构不得为被列入“严重违法失信企业”名单或者注册地址、营业地址不存在的单位开立任何类型账户。

2、加强转账管理，堵断电信网络诈骗资金转移主要渠道

根据公安机关提供的线索，为最大程度防止诈骗者诱使受害人通过ATM转账变现赃款，除将资金转入自家账户外，要求个人在24小时内通过ATM转账，24小时内可以要求取消转账业务。这项被公众俗称为“后悔药”的措施，实施后见效立竿见影，许多受害者因此避免了经济损失。

同时，鉴于电信诈骗资金主要从网上银行等非柜台渠道转出，为防止账户资金大额异常流动，银行和支付机构需事先与客户商定支付限额和数量，并提醒大额转账交易， 单日单日单笔转账累计金额超过5万元的，还应当使用数字证书或者电子签名。

此外，为了满足公众的正常资金转账需求，最大程度保证资金安全，要求银行和支付机构为客户提供实时到账、普通到账、次日到账等多种选择。

3、保障个人支付安全，加强银行卡受理终端管理

针对银行卡信息记录、POS机被非法改装后非法搬迁等问题，中国人民银行加大了对POS机的管理力度，禁止POS机和信用卡机等在线交易，并组织银行和支付机构对POS机的实际使用情况进行逐一现场检查。同时，建立健全银行卡专商户信息管理制度和黑名单，清除重大违法行为或为电信网络诈骗赃款转移提供便利的专商。

4、建立个人资金保护长效机制，全面落实个人账户分类制度

为有效保障个人银行账户及其资金安全，全面推行个人银行账户分类管理制度，建立以第一类账户为主账户，第二类、第三类账户为辅助账户的新型个人银行账户制度。第二类和第三类账户会更为重要，可用于购买银行投资和理财产品，也可以作为个人的日常辅助使用账户。同时，中国人民银行还印发了《中国人民银行关于实施个人银行账户分类管理制度的通知》（银发〔2016〕302号），进一步明确了开立和使用第二类和第三类银行结算账户的管理要求。

目前，上述措施的社会效果已初步显现。截至2016年12月11日，银行和支付机构已撤销ATM电信诈骗转账320笔，为公众追回资金损失346.56万元;截获7,622名冒用他人身份证件开户的人士;暂停18家严重违规失信企业账户;加强对约277,500个单位的异常开户审查;79,300宗异常开户申请，如组织开户身份不明、无法说明开户目的等;45.99万个多人共用同一电话号码且无法解释合理性的账户被暂停，304.41万个账户被注销;超过30,000件POS机和工具已从各种电子商务平台和信息发布平台的货架上撤下。

3、调整定位，推动行业持续健康发展

安全与效率是贯穿支付行业发展的主线，支付系统应在安全与效率之间取得平衡。在支付行业，安全有一定的优先权，“皮不存在，头发会附着”，我们必须认识到，良好的支付安全是提高支付效率的基本条件，没有安全的支付效率是不可取的，也是不可持续的。还要认识到，不同的技术有不同的安全规范，不同的支付工具有不同的安全级别，不同的客户群体有不同的风险承受能力。因此，整个行业，尤其是市场参与者：要

处理好发展速度与质量的关系，改变单纯以规模和速度为目标的发展战略，使发展目标贴近社会经济和大众的实际需要，树立以安全为核心的发展质量观念;

要处理好业务创新与合规的关系，在保障客户资金安全和信息安全的前提下，建立合规管理理念和文化，确保创新风险可衡量、可控、可承受、不溢出，在守底线的基础上，通过创新拓展生存和发展空间;

为妥善处理客户体验与客户资金安全的关系，所提供的服务应与消费者的风险识别、自我保护、损失承受能力相匹配，做好各业务环节的风险预警和信息披露，有效保护客户资金和信息安全。

一是实施科学监管，引导支付行业规范化发展。中国人民银行将坚决按照国务院“精简行政放权、放权结合”的要求，加快监管转型，及时掌握支付行业面临的形势和风险，切实引导市场主体发展方向。

个人银行账户分类管理制度是中国人民银行银行账户管理的一项重大改革，充分体现了支付安全便捷的统一性，有利于保障个人银行账户的安全，满足个人差异化支付服务的需求，压制买卖账户的空间， 推动银行为客户提供更好的服务。中国人民银行将积极推进个人银行账户分类管理制度的实施，加大银行引导力度和对社会公众的宣传力度。

二是调整战略定位，重构个人银行账户管理体系。银行要以《通知》的实施为契机，推动建立个人银行账户分类制度，用好第二类和第三类。账户，优化II类、III类的开立、转账、结算等业务流程。账户，丰富各种账户的应用场景，在线支付中使用二类账户、“银联”三类账户、二维码支付等，推广二类和三类账户。账户成为在线支付和移动支付的主要渠道。

一方面，要积极配合中国银联、中国支付清算协会制定二维码标准，根据不同的风控标准确定相应的限额;通过个人账户分类管理，为公众提供优质、差异化、更安全的支付结算服务，提升运营管理水平和核心竞争力。另一方面，要加强消费者权益保护，做好支付安全知识普及工作，在提供便捷支付服务的同时，充分告知消费者风险点和防范方法，提高消费者的风险防范意识和能力。

三是增强自我保护意识，提高自我保护能力。打击防范电信网络诈骗是一项长期、系统的工作，支付结算政策的落实只是防范电信网络诈骗的一部分，不能“包治百病”，解决所有问题。在这个过程中，国家机关有责任，电信运营商有责任，金融机构有责任，公众也有自己的责任。

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