经过近三年的公开征求意见，支付领域迎来重大调整。12月17日，据中国人民银行官网消息，李强总理于12月9日签署国务院第768号令，公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），将于2024年5月1日起施行。这也是中央金融工作会议召开后，金融领域出台的第一部行政法规。

《规定》明确了非银行支付机构的定义和业务规则，对支付服务进行了重新分类，加强了消费者权益保护。随着《规定》的发布，市场上现有的185家支付机构也面临新的挑战。

未注明“付款”将导致罚款

北京商报记者发现，人民银行自2010年起已出台了包括《非金融机构支付服务管理办法》《银行卡收单业务管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》等多部关于非银行支付监管的法规。相比早前对非银行支付机构设立及注册资本等监管规定，《法规》提出了新的要求。

具体内容上，《规定》共6章60条，从非银行支付机构界定与设立许可、完善支付业务规则、保障用户合法权益、明确监管职责和法律责任四个方面作出重点规定。

《规定》明确非银行支付机构是指在中华人民共和国境内依法设立，取得支付业务许可，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令从事货币资金划拨等支付业务的除银行业金融机构以外的有限责任公司或者股份有限公司。非银行支付机构应当以提供小额、便捷的支付服务为目标，未经批准不得从事其他依法须经批准的业务，不得从事或者变相从事清算业务。

需要注意的是，《规定》中提到，非银行支付机构除设立前须经中国人民银行批准、取得支付业务许可证外，名称中还应当标注“支付”字样，未在名称中使用“支付”字样的，中国人民银行将责令限期改正，给予警告、通报批评、没收违法所得，情节严重的，限制部分支付业务或者责令停业整顿。

在注册资本方面，与此前实施的“在全国范围内经营的，注册资本最低限额为1亿元人民币，在同一个省、市范围内经营的，注册资本最低限额为3000万元人民币”相比，《规定》要求设立非银行支付机构的注册资本最低限额为1亿元人民币，且应当为实缴货币资本。但中国人民银行可以根据非银行支付机构的业务类型、经营地域范围、业务规模等因素，提高前款规定的最低注册资本。

《规定》明确了支付机构注册资本、主要股东、实际控制人、高级管理人员等准入条件，对其重大变更事项实行许可管理，并建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。例如，同一股东不得直接或间接持有两家以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上的股权或表决权。

消费金融专家苏晓睿表示，随着数字经济的繁荣和移动支付的深入发展，近年来非银行支付业务交易规模和用户规模持续增长，在惠及实体经济的同时，一些新问题也逐渐暴露出来，因此需要与时俱进，根据最新情况更新非银行支付相关管理规定。

“《规定》要求经营机构标明‘支付’，有利于明确支付业务边界，维护支付市场秩序。《规定》中关于注册资本的新增内容，将有助于提高支付机构的经营门槛，增强机构的抗风险能力。”苏晓睿补充道。

支付业务重新划分

从业务类型上看，2010年起实施的《非金融机构支付业务管理办法》将支付业务按照交易渠道和受理终端分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务三类，目前各行业机构的业务许可范围也分为上述三类。

《条例》根据支付方是否能够收取预付资金，将支付服务分为储值账户操作和支付交易处理两类，但单用途预付卡业务不属于《条例》规定的支付服务。

对支付服务的重新定义也是《规定》备受市场关注的变化之一。博通分析金融行业高级分析师王鹏博表示，此前将支付服务分为三类，仅以媒介来确定和规范相关支付服务的边界的模式，已不再适应当前支付行业多渠道融合发展的态势，在实践中已显露出不足之处。支付市场亟需出台适合当前发展阶段的监管法规。

人民银行相关负责人在答记者问时也介绍，新分类方法一方面具有良好的可扩展性，有利于防范监管漏洞。在新分类方法下，无论支付业务的外在形态如何，都可以按照业务本质进行分类管理，可以更好地适应行业的发展变化，把各类新型支付渠道、支付方式划分为两大基本业务类型。另一方面，避免监管套利，有利于促进公平竞争。新分类方法立足业务本质和风险特征，穿透支付业务表层形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

此前，中国人民银行于2021年3月发布了《非银行支付机构管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。在“支付”一词的使用、注册资本、股东构成等方面，此次《条例》与《征求意见稿》的措辞并无重大变化。《征求意见稿》发布后，部分非银行支付机构在其内容基础上作出了调整，包括牌照合并、股权结构调整等，市场上部分没有支付业务牌照的机构已更名。

北京商报记者根据天眼查整理信息发现，目前仍有一些非银行支付机构未在公司名称中明确使用“支付”字样，尤其是一些预付卡支付机构，此类机构的注册资本与“至少1亿元”有明显出入。

王鹏博指出，此前发布的《征求意见稿》对行业影响巨大，部分支付机构已按照《征求意见稿》相关规定开展改革。《规定》正式发布后将继续引领行业规范健康发展，从业人员在公司名称、注册资本等方面也将不断向《规定》的要求靠拢。

此外，王鹏博提醒，支付机构需接受5年牌照续期测试，新的分类方法是否会影响下一轮支付机构续期，还有待人民银行进一步细分明确。此前受移动支付发展冲击较大的预付卡行业能否复苏，也值得期待。

加强消费者权益保护

除了对支付机构自身业务经营设置“门槛”外，《规定》还在消费者保护方面对支付机构提出了多项要求，把防范化解风险、保障用户合法权益放在突出位置。

与《征求意见稿》相比，《规定》明确加强了用户信息保护，增加了信息处理、信息保密和信息共享，特别是数据出境等新的要求。

《规定》强调加强对用户权益的保护，规定支付机构应当按照公平原则制定协议条款，保障用户的知情权和选择权；加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密、信息共享等相关要求；要求支付机构对其提供的服务应当明码标价、合理收费；明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

此外，《规定》还依法加大对严重违法违规行为的处罚力度。对于《规定》规定的违法违规行为，人民银行可对相关支付机构处以罚款、限制部分支付业务或责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时明确对直接责任董事、监事、高级管理人员等人员可根据具体情节予以处罚，情节严重的，还可采取市场禁入措施。

王蓬勃指出，保护消费者合法权益符合金融监管的发展趋势，这也是中央金融工作会议特别强调的一个部分。在此前发布的几项规定中也有所体现，表明未来支付机构在消费者保护特别是消费者信息保护方面的责任会更重。2023年，人民银行就发布了多起消费者因未尽到消费者保护应尽义务而被处罚的案例，这一部分或将成为未来支付机构被处罚的另一个重要方向。

对于《规定》中提到的消费者权益保护问题，中国支付清算协会表示，《规定》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，进一步明确支付机构在保护用户权益方面的责任和义务。要尊重用户的自主选择权、知情权等合法权益，采取措施保障用户个人信息安全，防止用户信息泄露或滥用。《规定》的出台，有利于引导和规范行业各方行为，促进行业良性竞争和规范健康发展。

钱袋宝总经理刘晓东认为，当前支付行业发展迅速，金融科技不断创新。《规定》在现有业务实质基础上进一步明确支付业务规则，确定新的支付业务分类方法，提高支付服务质量和效率，更好地服务实体经济需求。《规定》强化信息安全和数据安全，充分保障消费者知情权和选择权，有利于提高消费者支付安全感，为支付行业全面高质量发展提供了法制保障和根本依据。

支付机构积极响应

据中国人民银行披露的数据，2022年非银行支付机构处理支付业务超过1万亿笔，金额近400万亿元，占全国电子支付业务总量的约80%和10%。日均备付金余额超过2万亿元，服务超过10亿个人和数千万商户。移动支付处于全球领先水平，有效助力实体经济发展和民生改善。

近年来，随着非银行支付行业监管不断加强，罚单接连发出，行业整体不断洗牌，部分机构退出市场。截至2023年12月17日，全国仍在运营的支付机构共有185家。

支付机构如何看待《规范》的发布？将如何调整业务应对监管要求？北京商报记者从多家支付机构处获取了信息。其中，支付宝相关负责人表示：“《规范》的实施，为支付机构未来发展奠定了良性竞争和规范健康发展的基础。在规范的作用下，支付行业将迎来进一步规范有序的发展，对实体经济的长远发展也大有裨益。”

财付通表示，《规定》的出台，一方面将支付机构监管的法律层级由原来的部门规章上升为行政法规，意味着支付行业有了根本性的规则，有利于加强行业监管、提高监管效能、树立监管权威；另一方面顺应了支付服务市场的发展变化趋势，为规范支付机构合规经营奠定了坚实基础，为支付服务高质量发展指明了方向。

另一位支付机构高层向北京商报记者表示，《规定》加强对非银行支付行业全链条、全周期监管，有利于发挥行业固基础、稳预期、利长远的法制作用，为支付行业高质量发展赋能和保障。

刘晓东指出，钱袋宝下一步将认真贯彻落实《规范》，以《规范》作为公司业务开展的根本遵循和依据，始终如一地坚持小额便利、便民利民的宗旨，不断提升支付服务质量和效率，不断探索更加安全、快捷、稳定、普惠的支付服务，为实体经济发展贡献力量，服务人民生活。

易宝支付相关负责人也提到，易宝支付将认真学习、坚决落实《规范》要求，助力商户数字化转型，引领支付行业健康可持续发展。抖音集团旗下合众易宝相关负责人则表示，将强化守法合规、审慎经营的意识和能力，遵守机构管理、备付金管理、业务管理、风险监测防范等监管要求，保障支付交易数据和资金安全，切实维护金融消费者合法权益。

苏晓瑞进一步分析称，总体来看，此次发布的《规定》着力完善业务规则、建立行业良性竞争秩序，对非银行支付机构发展作出了明确的指引。一方面，非银行支付机构需要聚焦主业，以满足用户支付结算需求为经营宗旨，做好金融消费者权益保护工作；另一方面，非银行支付也需要树立良性竞争意识，做好业务细分管理，以优质的业务质量和服务水平立足支付市场，为持续服务实体经济奠定良好基础。

北京商报记者 廖猛