介绍
2021年1月20日，中国人民银行（以下简称“人民银行”）发布《非银行支付机构管理条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”或“新规”），为防范化解支付领域金融风险，维护相关当事人合法权益，进一步规范支付服务市场，中国人民银行于2010年6月发布了《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号），以下简称“管理办法”），并颁布了相应的配套实施细则。
除了将监管范围由“非金融机构支付”调整为“非银行支付”，更加符合金融业监管框架（区分《商业银行法》项下的银行和其他部门规章项下的非银行金融机构）、大类细化调整外，相较原《管理办法》，《征求意见稿》对非银行支付监管进行了全面升级，除了按照“先证后照”原则进行监管外，还对非银行支付的机构名称标准、业务类型分类、市场准入条件等监管要求显著提升，并提出了对大股东、控股股东“穿透式”监管的新思路、“一人只能有一人”的原则、支付领域反垄断监管首次提及等这一系列监管新政的实施，势必对重塑支付行业格局、推动非银行支付机构聚焦核心业务具有重要意义。
1. 按照“先证后照”原则对支付机构进行监管
根据《征求意见稿》第二条规定，所谓“非银行支付机构”，是指在中国境内依法设立，取得支付业务许可，从事储值账户运营和/或支付交易处理两类支付业务的有限责任公司或者股份有限公司。
非银行支付机构的核心监管要求是取得《支付业务许可证》才能持牌经营。根据《征求意见稿》第二十条规定，申请人应当自取得支付业务许可证之日起一个月内，到市场监督管理部门办理登记手续，取得营业执照。也就是说，只有取得支付许可证后，才能去办理工商登记，取得营业执照。因此，非银行支付机构需要凭借行业主管部门颁发的支付许可证，才能去办理工商登记，取得营业执照。
而且，与通常的金融机构监管模式类似，《征求意见稿》也对支付许可证申请设置了前置审批流程，在行业主管部门颁发支付业务许可证前，申请人需先获得筹备批准；经过6个月的“筹备”，经拟设立非银行支付机构住所地中国人民银行分支机构验收通过后，申请人方可申请开业。
2.非银行支付机构名称须标明“支付”
根据《征求意见稿》第七条规定，设立非银行支付机构，须经中国人民银行批准，并在其名称中标明“支付”字样。
对于目前非银行支付机构的现状，一方面，根据央行对行业内已取得《支付业务许可证》的机构的公告，其名称多种多样，如“网络结算科技”、“网信科技”等；另一方面，目前部分机构虽然名称中带有“支付”二字，但实际上并不从事支付业务，上述种种可能引起社会公众的误解，也不利于主管部门的统一管理。
《征求意见稿》提出非银行支付机构名称中必须包含“支付”字样；同时提出，未经央行批准，任何单位和个人不得经营或变相经营支付业务。任何单位不得在单位名称中使用“支付”字样。因此，与监管部门将“基金”或“基金管理”列为基金行业专属名称类似，《征求意见稿》也拟将“支付”字样纳入单位名称，定义为取得支付牌照的单位专属企业名称，未经许可不得在企业名称中使用此类字样，避免造成混淆和误导公众。
事实上，2021年新实施的《企业名称登记管理条例》（国务院令第734号，2021年3月1日起施行）也有类似的原则性规定，规定了企业名称不得存在的具体情形，包括“可能使公众产生误解、误导”以及“法律、行政法规和国家规定禁止的其他情形”。管理部门也可能出台配套规则，明确限制企业在名称登记中使用“支付”字样，除非企业事先取得《支付业务许可证》，允许其在企业名称中使用“支付”字样。
值得注意的是，此项要求并非实行“新旧分离”，而是给予监管调整一定的过渡期，因此，在《征求意见稿》颁布实施后，我们理解在实践中需要结合新规进行调整的地方主要有三点：
（一）现有非银行支付机构名称不符合要求的，应在《征求意见稿》要求的一年整改期内落实并完成名称整改，其名称应当含有“支付”字样；
（二）申请新领《支付业务许可证》的机构，应当按照“先证、后照”的原则申领《支付业务许可证》，并自收到《支付业务许可证》之日起一个月内提出申请，到市场监督管理部门履行登记手续，领取营业执照；
（3）任何在该国名称中含有“支付”字样但实际上并未从事支付服务的机构，除非取得支付业务许可，否则可能需要更改名称。如果使用“支付”字样，则存在受到央行及其分支机构处罚的风险。
3.按业务性质将业务类型重新划分为“储值账户操作”和“支付交易处理”
在原《管理办法》框架下，支付服务分为网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单三类，这种列举式的支付分类方式往往难以穷尽，容易落后于经济和技术发展，无法满足业务发展的需求。征求意见稿采用功能监管的思路，将支付服务分为储值账户运营和支付交易处理两类服务，不再列举具体的应用场景，解决了服务定义难、实践中跟不上业务创新的尴尬，尤其是考虑到如今大数据、人工智能等技术被广泛应用的支付市场，以及近年来B端和C端支付专业化分工的趋势。
对于上述调整，央行在《征求意见稿》中表示，将遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，以业务本质为依据确定支付服务新的分类。即以资金和信息两个维度为基础，根据是否开立账户（提供预付价值）和是否具备存款类机构特征，将支付服务重新划分为储值账户运营服务和支付交易处理服务两大类。根据《征求意见稿》第二条规定，对两大类业务定义如下：
业务类型
定义
储值账户操作
根据收款人或付款人提交的电子支付指令，通过开立支付账户或者提供预付价值转移货币资金的行为，但由法人发行且仅在法人内部使用的预付价值除外。
支付交易处理
指在不开立支付账户或提供预付价值的情况下，根据收款人或付款人提交的电子支付指令转移货币资金的行为。
根据上述定义，区分储值账户操作与支付交易处理的关键在于是否开立支付账户或提供预付价值，我们理解监管重点在于非银行支付机构本质上是为B端还是为C端支付市场提供哪些服务，而如何界定非银行支付机构所提供的具体服务，如《管理办法》下定义的网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单等，对于未来即将出台的新规中的业务类型将进行准确判断并进行相应分类，这在一定程度上也将取决于央行另行规定的具体分类方法和准入要求。
从IPO实践来看，以沪深交易所为例，其对发行人业务情况及资质要求、发行人是否在报告期内取得相关业务法律法规要求的业务资格等进行频繁反馈。相关中介机构在准备回复问题时，需要考虑发行人的业务活动是否属于业务规定中规定的具体业务类型，以论证发行人是否需要取得相关业务资格；具体的分类方式是否清晰细致，对支付业务具体业务行为的界定是否具体，支付服务机构自身在业务经营过程中是否有可依赖的依据，避免界定模糊，这对于例如在IPO实践中判断发行人业务属性时相关服务机构是否有可依赖的依据等也具有现实意义。
此外，值得注意的是，根据中国人民银行公告〔2016〕17号[1]，央行首批27张支付许可证的第二次换发工作已经开始，我们理解支付业务整体分类的变化可能会影响支付许可证的换发。如果《征求意见稿》中的规定出台，则意味着原有的支付业务分类将发生改变，从而影响首批非银行支付机构的换发。到期后，许可证是否按照最新规定换发？如果需要，新规范的两大类业务是否会进一步细分为业务小类，还是同一张支付许可证涵盖两大类业务等，都有待央行另行制定的配套法规予以明确。
四、完善支付市场准入条件，实施穿透式监管
纵观《征求意见稿》第二章“设立、变更和终止”，央行明确了申请条件、资本实力要求等准入门槛，同时通过正面清单加负面清单的方式，明确了成为支付机构股东的条件、实际控制人、最终受益人和高级管理人员的条件和禁止性情形，加强了对股东、实际控制人、最终受益人和高级管理人员资质的监管。总体来看，新规相比原《管理办法》在市场准入方面有了明显进步，准入条件更加严格，主要体现在以下几个方面：
1.注册资本要求不再按全国或地区划分，明确注册资本为1亿元人民币。
《管理办法》规定，申请人拟在全国范围内经营支付业务的，注册资本最低限额为人民币1亿元；申请人拟在省（自治区、直辖市）范围内经营支付业务的，注册资本最低限额为人民币3亿元。《征求意见稿》第九条规定，非银行支付机构注册资本最低限额为人民币1亿元，应当为实缴资本；且非银行支付机构股东应当以自有资金出资，不得使用委托资金、债权资金等非自有资金。此条若最终落地，无疑将对众多中小支付机构带来挑战。另外，前述注册资本1亿元只是最低限额要求，央行还将根据审慎监管原则，对从事储值账户运营、支付交易处理等业务的非银行支付机构的最低注册资本限额及注册资本与业务规模的比例另行确定。 这意味着央行可能会针对这两类不同的机构，该业务在最低1亿元人民币的限额基础上，对注册资本有更高的要求。
部分获得支付牌照的小型支付机构注册资本为3000万元，距离1亿元的实缴资本门槛还有较大差距。这意味着新规实施后，这些小型支付机构将经历一段艰难的过渡期，期间需要增资扩股，确保注册资本符合监管要求。同时，对于注册资本达到1亿元红线的支付机构，还可能面临央行针对不同业务类型设定不同最低注册资本限额的要求，注册资本需要进行调整。
同时，征求意见稿明确非银行支付机构股东必须以自有资金出资，不得以委托资金、债权资金或其他非自有资金出资。股东出资的来源，常见的有书面承诺函、股东出资能力证明（包括资产权属证明和资产合法来源证明）等。我们理解，财产证明、贷款排除文件等真实性可以结合相关证明材料进行核实。资产净值、来源、合法性都是实践中需要关注的问题，确保股东资金自有、合法、可追溯。
2.通过正面清单+负面清单的方式，明确成为支付机构股东、实际控制人、最终受益人、高级管理人员的相应条件和禁止情形
《征求意见稿》通过正面清单加负面清单的方式，明确了成为非银行支付机构股东、实际控制人、最终受益人、高级管理人员的条件和禁止情形，强化了对股东资质、实际控制人、最终受益人、高级管理人员的监管。
为清晰起见，本文将《征求意见稿》相关规定合并并以表格形式列示如下：
（一）正面清单
主体
征求意见稿中应满足的条件
非主要股东[2]
①企业依法成立、股权结构清晰、治理结构健全；
②企业和自然人无犯罪记录，近3年内无其他重大违法违规行为或严重市场失信行为，未因涉嫌重大违法违规行为正在接受调查或被整改；
③企业资金实力充足，主营业务具有良好的发展前景及可持续发展能力。
主要股东[3]、控股股东[4]及实际控制人[5]
①主要股东、控股股东应为有限责任公司或股份有限公司，且公司治理结构良好，股权结构和组织机构清晰，股东和最终受益人结构透明；
②大股东、控股股东或实际控制人为企业的，应当具备充足的资本实力、主营业务具有良好的发展前景、稳定的利润来源及可持续发展能力；实际控制人为自然人的，应当具备充足的资本实力、实力；
③无犯罪记录，近三年内无其他重大违法违规行为或严重市场失信行为，亦无因涉嫌重大违法违规行为正在接受调查或正在整改中；
④ 不存在虚假投资、向非银行支付机构、金融机构或其他金融机构循环注资，或在投资非银行支付机构、金融机构或其他金融机构时提供虚假承诺、虚假材料的行为；
⑤中国人民银行规定的其他审慎性条件。
高级管理层[6]
①熟悉支付服务相关法律法规；
②具备履行职责所需的工作经验和管理能力；
③最近3年内无犯罪记录及其它重大违法违规行为或严重市场失信行为；
④有《中华人民共和国公司法》第一百四十六条规定情形的，不得担任非银行支付机构的董事、监事、高级管理人员。
⑤中国人民银行规定的其他审慎性条件。
值得注意的是，大股东、控股股东、实际控制人的条件中还提到，同一法人不得持有两家以上非银行支付机构10%以上的股权，同一实际控制人不得控制两家。如果此条最终得以实施，则意味着在同一控制下，已经拥有支付牌照的主体，将无法按照新规在未来获取支付牌照，换言之，“一人”只能拥有一张。不过，目前《征求意见稿》尚未对目前支付市场存在的主体持有两张以上支付牌照的情况如何处理作出任何说明。
《征求意见稿》区分了非大股东、大股东、控股股东及实际控制人、最终受益人和高级管理人员，并针对不同主体规定了不同的准入条件，填补了《管理办法》的空白。具体准入条件与《管理办法》相比主要差异包括但不限于以下几点：
①关于主要投资者的盈利要求，《征求意见稿》删除了《管理办法》中关于主要投资者须连续两年以上盈利的要求，相应调整为“主营业务具有良好的发展前景、稳定的利润来源和可持续发展能力”；
②在设立条件方面，在《管理办法》要求的反洗钱措施中增加了“反恐怖融资措施”；
③在高级管理人员任职资格方面，《征求意见稿》删除了《管理办法》中关于“熟悉支付业务的高级管理人员5名以上”的要求，增加了“安排董事、监事和高级管理人员任职资格”的要求，符合新规第十四条规定的任职资格条件，对非银行支付机构的管理提出了更高的要求；
④信用方面，对非大股东、大股东、控股股东、实际控制人、高级管理人员的信用要求也更为严格；
⑤在业务要求方面，要求非银行支付机构应有明确的业务发展方向和可行的业务发展规划。
（2）负面清单
主体
征求意见稿中禁止的行为
控股股东及实际控制人
①通过特殊目的公司、委托他人持有股份等逃避监管；
②关联方数量较多，股权关系复杂、不透明或存在权属纠纷，恶意进行关联交易或恶意利用关联关系；
③滥用市场支配地位或者其他手段从事不正当竞争；
④操纵市场，扰乱市场秩序；
⑤自成为非银行支付机构的控股股东、实际控制人之日起3年内转让所持有的非银行支付机构股份；
⑥其他可能对非银行支付机构经营管理造成重大不利影响的情形。
最终受益人[7]
①被列入反洗钱和反恐怖融资监控名单；
②对非银行支付机构的稳健经营产生重大影响。
上述负面清单罗列了控股股东、实际控制人的禁止行为，包括自成为非银行支付机构控股股东、实际控制人之日起三年内不得转让所持有的非银行支付机构股份，自成为非银行支付机构控股股东、实际控制人之日起三年内禁止转让所持有的非银行支付机构股份。《征求意见稿》第三章“支付业务规则”明确规定，非银行支付机构不得直接或者变相转让、出租、出借支付业务许可证。这一规定有利于防范支付许可证投机风险，让支付业务回归本源。
5. 首个支付领域反垄断监管措施出台，明确规定相关市场范围及市场支配地位判断标准
《征求意见稿》发布后，市场反应最激烈的莫过于反垄断监管，新规明确了相关市场的范围和市场支配地位的判定标准，超过一定的市场份额就会引发反垄断调查，以维护公平竞争的市场秩序。
1. 预警措施
根据《征求意见稿》第五十五条规定，非银行支付机构存在下列情形之一的，央行可以商国务院反垄断执法机构采取约谈等措施，发出预警：在非银行支付服务市场份额达到三分之一的；两家非银行支付机构在非银行支付服务市场份额达到二分之一的；三家非银行支付机构在非银行支付服务市场份额达到五分之三的。
2. 市场支配地位的判断标准
根据《征求意见稿》第五十六条规定，出现以下情形之一的，央行可以商国务院反垄断执法机构对非银行支付机构是否具有市场支配地位进行审查：市场份额达到二分之一；两家非银行支付机构在全国电子支付市场合计市场份额达到三分之二；三家非银行支付机构在全国电子支付市场合计市场份额达到四分之三。
3. 监管措施
根据《征求意见稿》第五十七条规定，非银行支付机构不遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取制止滥用市场支配地位行为、停止集中、按照支付业务类型分拆非银行支付机构等措施。
4. 简要评论
这是监管层面首次出现支付市场垄断的界定，以及明确的预警机制、审查标准和具体的监管措施。我们理解，一方面，央行提出反垄断，其实是基于希望在维护支付行业总体稳定的前提下，拓展市场公平竞争新空间，特别是为中小支付机构提供更多便利。正如中国支付清算协会副秘书长马国光在《中国支付清算发展报告（2020）》发布暨研讨会上分析的那样，总体来看，中小支付机构受制于自身规模和市场结构，缺乏公平参与市场的机会和能力，生存空间日益狭窄，既难以盈利，也难以转型发展。反垄断就像一把双刃剑。 不仅对行业头部机构起到警示作用，也为中小支付机构提供了平等的参与机会，营造了公平的市场竞争环境，让支付行业回归支付服务本身。
另一方面，回到征求意见稿中上述反垄断界定，首先，从征求意见稿本身来看，“预警”与“市场支配地位”的区分关键在于：（1）是否构成“（一）是指非银行支付服务市场的市场份额，还是全国电子支付市场的市场份额；（二）对应的市场份额具体占比是多少”。其次，存在市场支配地位是否必然触发反垄断审查？我们理解，即使认定某人具有市场支配地位，也并不必然触发相关监管措施，因为有一个前提，即非银行支付机构利用其市场支配地位，严重影响支付市场的健康发展。央行仍需进一步明确市场份额是否与新规重塑的业务类型相结合，即是否将储值账户运营业务与支付交易处理业务作为两个独立的模块处理。市场份额的计算在目前的征求意见稿中尚不明确。
VI. 其他监管要求和影响
除上述内容外，《征求意见稿》中其他以下监管要求也值得关注：
1.重申非银行支付机构设立分支机构、建立健全风险管理和内控制度、备案支付服务收费项目和收费标准等要求。增加了开展创新业务、重大变更、设立支付信息服务机构、非银行支付机构等要求。还规定了支付机构股权质押登记要求[8]，并规定了相应的处罚措施。
2.董事，主管或高级管理人员的任何加法或变更均应根据法规将其报告给中国人民银行或其分支机构。
3.澄清非银行付款机构的过程和边界要求，以收集，使用和处理用户信息，并要求非银行付款机构及其附属公司遵守法律和法规，可控风险，并在共享用户信息的情况下，以不正确地提供付款，从而使用户提供了分享。以及中国人民银行的规定，必须获得用户的明确同意。
4.设定控制储备金规模的要求，并澄清非银行支付机构的净资产与储备金日平均余额的比率应符合中国人民银行的规定。
5.澄清，非银行支付机构不应直接或伪装行为清算业务。
结论
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根据法规，如果申请人在期限到期后仍未满足规定的条件，则“评论草案”将设定一年。
笔记：
[1]网站链接是：
[2]根据评论草案，非股份股东是指股东持有的不到非银行支付机构股权的10％，并且对非银行支付机构的运营没有重大影响。
[3]根据评论草案，主要股东是指股东持有或控制非银行支付机构的总股票或投票权的10％以上，或者股东持有的股份占总股份的少于10％的股份，但对非银行支付股份的运营和管理产生了重大影响。
[4]根据评论草案，控制股东是指股东的资本捐款占非银行付款机构的总资本的50％以上，或者其股份占非银行支付机构的总股票总额的50％以上，其股东的股东比率低于50％，但基于他/她的股份的投票权均超过了股份的贡献。
[5]根据评论草案，实际控制器是指真正可以通过投资关系，协议或其他安排来控制非银行支付机构行为的人。
[6]根据评论草案，高级管理人员还应获得中央银行批准的资格。
[7]根据评论草案，最终受益人是指真正享受非银行支付机构的直接或间接股权福利的人。
[8]评论草案还澄清说，承诺的股权不得超过股东在非银行支付机构中持有的股权总额的50％。
刘成威
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