近日，《国务院关于财政转移支付的报告》（简称《报告》）提请第十四届全国人大常委会第五次会议审议。 《报告》明确，我国将推动完善转移支付法律制度。

《报告》提到，要推动预算法修改，将共同财政事权转移支付单独分类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为财政转移支付提供法律支撑。深化转移支付改革。 同时，及时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类制度、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。

财政转移支付是各级政府之间以实现公共服务均等化为目标而实施的财政资金平衡制度方式。 它是中国的基本财政制度之一。 据全国人大网站发布的《报告》，2023年中央对地方转移支付规模将首次突破10万亿元。

值得注意的是，自1994年分税制改革以来，我国财政转移支付资金规模逐年增长，但一直没有专门法律对其进行规范。 财政转移支付资金的分配和使用主要以部门规章的形式进行控制。 这些部门规章不仅法律效力较低，而且过于注重资金计量标准，淡化了制度的法律属性，被认为有悖于财政法治。 基本要求。

多位金融、税务、法律领域专家告诉界面新闻，目前有人呼吁对财政转移支付进行专门立法。 早在2003年，财政转移支付法就被列入全国人大立法计划，但因多种原因被搁置。 2013年，党的十八届三中全会明确提出，要完善立法，明确事权，建立现代财政制度。 如今，《报告》再次提到“推动完善转移支付法律制度”。 这是什么意思？ 转移支付法有望出台？

专项转移支付不受监管

财政转移支付的法制化始于1994年的分税制改革。在此之前，新中国的财政管理体制经历了“统收统支”时期（1950年—1979年）和“分开”时期两个阶段。烹饪”时期（1980-1993）。

分税制的核心是加强中央政府的财政集权。 改革后，中央政府拿走了50%以上的税收收入，但并没有改变政府间事权和支出责任的划分。 原财政部长楼继伟在《反思中国政府间财政关系》一书中指出，1994年政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制之前中央与地方支出划分的模式。 政策是从上面发布的。 任务在下级统筹落实，任务最终落到基层政府，造成所谓“上千丝线，基层一根针”的情况。

在此背景下，预算法作为分税制改革的配套措施出台，建立了中央对地方的财政转移支付制度。 但当时并没有转移支付的术语，用的术语是“中央返还或补贴地方政府”。

虽然《预算法》明确规定国务院有权制定一般性财政行为的具体实施办法，但国务院尚未就中央财政地方财政转移支付的具体实施办法出台专门的行政法规。 而是将专项转移支付二次授权给财政部。 具体部门规章将另行制定。 1995年，财政部制定了《过渡时期财政转移支付办法》，随后根据一些具体事项制定了部门规章。

河南工业大学法学院教授谭波在其著作《中央与地方政府财权与事权匹配的宪法保障机制研究》中认为，财政转移支付是一种利益对地方政府来说，实际上是对中央政府的一种好处。 权力，这个权力只有通过财政部的规定来规范，相当于用政府自己的抽象行为来规范自己的具体行为，用前者来证明后者的合法性，而这两种行为都是由政府来执行的。同一系统的器官。 这违反了“谁也不当自己的案件的法官”的基本法律原则。

财政转移支付立法的缺失导致财政部权力过大。 为了获得更多资金，地方政府在北京设立了“部办资金”机构。 尤其是一般转移支付以外的专项转移支付往往成为地方政府赢得中央支持的主要方式。

云南省一位退休县长告诉界面新闻，20世纪90年代末，县里规划修建公路时，他曾两级向财政部申请资金。 领导一开始表示为难，但“走不了”。 他就这样坚持了一个星期，终于收到了一笔专项资金。 此后，因县里需要项目资金，他多次到财政部寻求支持。

“跑部门赚钱”的现象早已为人诟病。 2005年，时任国家审计署审计长李金华曾发表令人震惊的言论：“各省、直辖市、地级市、甚至县都在北京设立了审计署。有些审计署驻京的实际目的是为了'挣钱'。” 每逢岁末年初，也成为驻京办迎人、‘钱进来’的黄金时段。”

李金华还强调，中央转移支付中，一般性转移支付占比太少，大量是专项转移支付。 “但中国现在没有人知道有多少专项转移支付、有多少项目。”

他透露，2005年，审计署对20个省（区、市）的地方预算进行了抽查。 发现，中央预算内的资金纳入地方预算的只有3444亿元，约占中央财政实际转移支付7733亿元的44%，也就是说，一半以上中央转移支付不纳入地方财政预算，脱离全国人大的监督，有的甚至脱离政府的监督。

公开资料显示，2006年，专项转移支付4411.58亿元，共213项。 当年一般性转移支付4731.97亿元。 两者比例接近1：1，一般性转移支付略高。 到2008年，专项转移支付资金首次超过一般性转移支付，并迅速扩大。

在各方压力下，国务院要求2010年6月20日之前撤销驻京所有地方办事处。当时不少专家评价，撤销驻京办事处只能治标不治本。 要想彻底杜绝“坐钱”现象，第一步就是要深入开展财税改革。

从随后几年的审计报告来看，财政转移支付特别是专项财政转移支付暴露出的问题还不少。 2015年中央预算和其他财政收支审计报告显示，当年6778亿元专项转移支付未及时落实，骗补补贴频发。 例如，湖南理县某保险公司与29个乡镇政府串通，通过虚假保险、虚假报告、虚假理赔等方式骗取2013年至2015年种植业保险费补贴4061.03万元。 乡镇政府通过“返利”获利万元。

立法之路充满坎坷

多位财税领域专家告诉界面新闻，早在2000年左右，就财政转移支付专门立法的呼声就已经出现，财税制度的法制化也一直是学术界长期关注的焦点。界。

2003年，十届全国人大常委会将财政转移支付法纳入立法计划，并于2004年7月组织起草工作。起草小组由国务院预算工作委员会和有关部门组成，由北京大学法学院教授刘建文牵头。 。 随后，起草组开展了资料整理印制、研究论证、召开专题讨论会和国际研讨会等活动，制定了纲要草案。

2006年，时任财政部预算司副司长徐洪才在一次公开座谈会上透露，财政部正在研究起草财政转移支付法，以规范规范政府间财政关系、规范政府间财政关系等基本财政问题。以法律形式划分责任和权力。 不过，全国人大预算委员会人士坦言，这部法律的制定难度很大，什么时候起草并提交全国人大讨论也很难说。

中山大学岭南学院经济系教授林江告诉界面新闻，转移支付资金往往按照部门规定分配，本质上是由政府部门决定。 积极的一面是效率高、灵活性强，但同时，也是容易放大权力的“任性”，可能导致预算权力寻租，降低资金使用效率。

“如果有专门的法律规定，政府部门在行使权力时就会担心违法的后果。” 林江指出，但在一些政府部门看来，立法可能会限制其行使行政权力的自由，导致部门内部推进转移支付立法的动力不足。

2008年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会原副主任王大成向媒体透露，财政转移支付法草案已经完成，征求了各单位的意见。 就一些细节而言，意见尚不明确。 一致，下一步需要不断协调和改进。 他还透露，财政部已经制定了转移支付相关暂行规定，初期将主要进行规范。

但2008年，《财政转移支付法》和《财政转移支付条例》最终都没有出台，转移支付法也没有纳入第十一届全国人大常委会的立法​​计划。 刘建文在接受界面新闻采访时表示，近年来他很少对这项立法发表评论，只是说“当时条件还不成熟”，但他认为财政转移支付预计未来仍将颁布该法律。

中国财政转移支付制度的演变。图片来源：《金融监管》杂志

2008年8月，刘建文在接受南风窗采访时谈到转移支付法“难出炉”的原因。 一是财政转移支付涉及面广、政策含义强，基础制度建设还不是很成熟。 某种程度上，财政转移支付还会涉及到政治体制改革问题，涉及到中央与地方政府的关系，特别是财政和行政事权的划分，处理起来比较复杂。 其次，有关部门可能有不同的看法。 他们认为，制定法律必须先制定行政法规，成功的行政法规经过试用期后可以升级为法律。

“但是，制定法律有两种方式：一种是先制定行政法规再制定法律，即将成熟的行政法规升级为法律；另一种是先制定行政法规再制定法律，即将成熟的行政法规升级为法律； 另一种选择是，如果所有条件都满足，我们可以直接制定法律。 法律不一定要先制定，关键是社会需求和成熟或相对成熟的条件。”

刘建文回忆，他在参与起草工作时提出，在国务院内部设立一个委员会，专门负责财政转移支付工作。 其他一些部门可能不同意，因为这限制了其他部门转移支付的自由。 此外，财政转移支付制定后，立法机关必须对国家转移支付资金有多少、采用什么原则、方法和程序进行转移、转移的合理性等作出说明。很多资金。 有立法机关的审查和监督，行政机关不能随意使用权力。 “这是对部门权力的限制，部门当然不高兴。”

刘建文的学生、中国法学会财税法研究会常务副会长熊伟认为，财政转移支付法被列入十届全国人大常委会立法计划，但存在此后五年没有实质性进展，十一届全国人大常委会的立法​​规划甚至将其取消，这并不意味着财政转移支付法不重要，而是意味着涉及的困难巨大且困难暂时解决。

法定“难产”的根源是什么？

2008年以后，学界虽然不时有呼吁出台财政转移支付法的声音，但声音有所减弱。 直到2013年，财税体制改革问题才再次引起人们的关注。

2013年，党的十八届三中全会明确提出，要完善立法，明确事权，建立现代财政制度。 这是今后一个时期财政体制改革的方向。 随后，《深化财税体制改革总体方案》发布，提出到2020年基本建立现代财政制度。时任财政部长楼继伟当时表示，财税体制改革财税体制有预算改革、税制改革、中央与地方事权和支出责任划分三大任务。 立法”。

北京小金库创始人、武汉大学财税法学研究中心客座研究员唐大杰告诉界面新闻，财政转移支付的本质是中央财政收入的二次分配。 通过立法稳定这种分配的前提是事权与支出责任相匹配，即“中央做什么、收多少？地方政府做什么？收多少？” 这就是党的十八届三中全会提出的“权力明确”，而这需要在宪法层面通过法律予以明确。

唐大杰指出，在中国，税收如何使用、中央与地方财权如何划分，都是集权与分权的平衡问题。 过度分权会削弱中央政府的权威，过度集权则会增加中央政府的财政负担，制约地方政府的活力。

在实践层面，由于各地区发展不平衡、“问题堆积叠加”，很难找到令各方满意的分权框架。 因此，转移支付的调控大多基于行政惯性和“中央与地方”。 游戏”展开。

中国社会科学院财政战略研究所研究员王德华也认为，财政事权和支出责任的确定是制定财政转移支付法的前提。 尽管目前一些部门规章对中央与地方的事权划分进行了规定，但“无论合理与否、是否科学、是否经得起实践检验？” 他向界面新闻强调，仍需观察一段时间。

2014年8月修订预算法时，刘建文撰文指出，考虑到我国宪法对财税问题重视不够，应积极推动纳入财政法定原则、税收法定原则、税收法定原则等。将中央与地方财政关系写入宪法，为财税立法提供指导，为财税改革奠定坚实的宪法基础。 他指出，长期以来，我国财税法制建设未能得到足够重视，远远滞后于财税改革进程。 “立法阻碍改革”的观点一度占据主流话语。 许多政策采取的是改革先行、立法脱节、行政主导、人大缺位的做法。 由此，这一系列财税改革的有效性和合法性受到质疑，改革陷入部门利益。

刘建文对财政转移支付法的出台仍然充满信心。 他认为，预算法的修改为转移支付制度改革发出了重要信号。 “修订后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为今后财政转移支付法的制定奠定了基础。” 刘建文表示，财政转移支付资金的管理一直缺乏法律规定。 近年来，套利、挪用资金等一系列违法行为时有发生。 这与制度不完善有直接关系。

2015年2月，国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确一般性转移支付的主体地位，提出大幅提高一般性转移支付规模和比重，逐渐增加比例。 达到60%以上。 对影响不大、市场竞争机制能够有效调节的专项转移支付，将逐步整合、清算或退出。

刘建文再次撰文指出，基本财政制度的设计要以立法的形式确立。 财政转移支付制度涉及法律关系的主体定位、权责配置、适用与分配程序等诸多重要问题，远不是预算法的几条规定和出台单一的什么规定。意见可以携带。 因此，应尽快同时启动财政收支划分法和财政转移支付法的制定工作，确保财税体制改革在法治轨道上运行。

先行探索制定转移支付规定

对于这份《报告》对财政转移支付制度建设作出的安排，王德华认为，这份《报告》最紧迫的目标应该是推动预算法修改、完善转移支付法律制度、甚至制定转移支付法规或法律都是未来努力的方向。

王德华提到，预算法确定的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，但改革中，对一些中央和地方的事权共享项目，增加了事权转移支付，暂时用作一般性转移支付的一个子集。 项目已列出。 未来，正如财政部长刘昆所说，联合财权移交将单独分类管理。 因此，需要对预算法进行修改，使法律符合实际。

他表示，对于一般性转移支付和专项性转移支付的比例，按照中央改革精神，今后一般性转移支付要逐步增加，专项性转移支付要逐步减少，但具体调整比例是最多的。合适的。 目前，理论和实践尚不清楚。 目前还没有达成共识。 未来共性转移支付单独列出后，三项转移支付的比例如何安排，仍需探讨。

对于财政转移支付立法滞后的原因，王德华表示，立法是某项改革达到一定阶段、形成稳定共识的结果。 然而，在我国财政体制改革过程中，不同时期存在不同的问题。 其他国家国情不同，没有经验可借鉴。 许多重要问题仍在探讨中，现阶段不宜出台财政转移支付法。 即使过去有过立法努力，暂时没有实现也是正常的。

林江还提到，从资金来源看，财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。 目前，这两种类型在现实中都存在灵活、模糊的操作空间，很难通过立法予以稳定和明确。 这也是财政转移支付法长期难以产生的原因。

他举例说，根据义务教育法的立法原则，基础教育经费支出应由中央财政负责，但在东部、南部等发达省份，实际上是由地方财政承担。 此外，同一省内的发展情况也参差不齐。 在广东，虽然珠三角地区是经济发达地区，但粤西、粤东北地区仍有一些地方经济发展相对滞后。 如果相关地方向中央报告基础教育支出项目转移支付申请，很可能会被拒绝。 但如果西部省份整体属于经济欠发达地区，包括基础教育支出在内的财政支出项目最有可能成功获得中央转移支付。 在纵向转移支付问题上，这可能会导致新的失衡。 在这种情况下，地方财政部门往往没有更多发言权。

近年来，一些地方政府在环保、扶贫等方面开展了合作。 环境质量好的地方会给承担环保成本的地方提供一定的资金，或者发达的地方支持落后的地方建设。 林江指出，这本质上是一种横向财政转移支付。 目前此类转移支付多以协商、互惠的形式进行探索，很难通过立法来维持稳定。 但如果转移支付立法，这种运作模式就不能忽视。

林江指出，根据财政体制改革的方向，未来的趋势是增加一般性转移支付、减少专项转移支付，这也是建立现代财政制度的应有之义。 但中国的区域发展存在差异。 一般转移支付和专项转移支付的比例如何划分？ “完全统一可能不是答案。没有任何官员或专家能说得清楚。”

此外，一般性转移支付每年可望受到全国人大的监督，而专项转移支付随意性较大，一直是地方政府“办部门赚钱”的主要方式。 这部分资金很容易逃脱人大的监督。 如果财政转移支付立法，专项转移支付项目如何设立和退出等问题，不仅在操作层面面临困难，而且很容易受到利益相关方和部门的抵制。

值得注意的是，2019年，财政部在回应全国人大代表叶赞平提出的《关于制定财政转移支付法的建议》时表示，近年来，财政部还积极解决财政转移支付实际管理中存在的问题。 开展财政转移支付制度改革，如果一时难以立法，需要很长时间，而且难以统一认识，效果也未必好。 探索制定财政转移支付法规相对容易、可行。 财政部目前正在研究制定财政转移支付条例，计划明年将该条例纳入财政部立法工作计划。 积极推进立法工作。

界面新闻梳理了近五年来财政部公布的立法工作安排。 只有2020年和2021年提到了转移支付相关工作，而且声明都是“开展财政转移支付等领域的立法研究”。

王德华表示，多年来财政体制改革积累了一定经验。 在立法时机尚不成熟的情况下，国务院制定转移支付条例是一条可行路径，但条例的质量和效果是问题的关键。