财政转移支付立法 一、我国财政转移支付立法的主要问题 按照财政法家的精神，我们可以对我国现行财政转移支付立法进行简要分析。 严格来说，我国的财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政管理制度的基础上建立的。现行财政转移支付的主要规范性文件是财政部颁布的《过渡性财政转移支付办法》 1995年颁布（以下简称《办法》）。 中国过渡性财政转移支付的核心是区域国际收支问题。 作为一种过渡制度，“办法”带有浓厚的旧制度烙印。 主要问题如下： 一、政府行政、财政权限划分不明确。 权力是指各级政府根据自身地位和职能所享有的提供公共产品和管理公共事务的权力。 财政权是各级政府享有的组织财政收入和安排财政支出的权力。 目前，政府上下在很多事务上难以明确区分。 许多本应由地方财政承担的支出由中央承担，许多本应由中央财政承担的支出却推给了地方财政。 上下级政府的事权划分和财政支出范围非常随意。 同一事项，在一个地方由上级政府承担，在另一个地方由下级政府承担。 一时由上级政府承担，一时由上级政府承担。 责任分散到地方政府，区分标准很模糊，或者根本没有标准可循。 这种事权划分模糊、财政支出范围混乱，导致不少政府机构机构臃肿，难以对其进行绩效审计和考核，导致财政支出整体效率低下。

我国现行分税制主要划分中央和省两级财政，但行政事权界定不够明确，财政事权与行政事权不统一。 同时，关于省、市、县财政权限和责任的规定还不够明确，层级之间存在较多扯皮。 2.财政转移支付资金配置不规范，缺乏合理标准。 中国的财政资金在地区之间的横向转移是通过中央政府集中的收入再分配来实现的。 但由于这一横向转移过程符合中央直接增加可用财政资源，因此难免对增加的财政资源是用于中央自费还是补贴某些经济欠发达地区存在认识不清。地区。 不一致。 此外，在金融资源转移方面，还没有建立一套科学、完整的计算公式和计量方法。 资金分配缺乏科学依据，要么是基本方法，要么是主观判断，而不是依法进行的一套标准化计算。 指定了程序和公式。 3、财政转移支付方式不规范，难以有效解决各地失衡问题。 我国现行财政转移支付制度保留了原有的机构资金双向转移模式，即资金从下级财政流向上级财政的现象仍然存在，不利于提高财政资金使用效率。财政资金不足，增加了财政部门的工作量，不利于中央政府实施宏观调控。 退税以保障地方既得利益为基础，将原来财力不均的问题纳入分税制财政体系，造成历史原因造成财力分配不均、地区间公共服务水平差距较大等问题。 基本上无法解决，财政平衡原则也无法得到充分体现。

中央对地方政府的专项拨款补贴仍缺乏相对规范的法律依据和合理的分配标准，与中央与地方事权划分原则不相适应。 此外，财政补贴的分配不透明，随意性很强。 虽然政府支出中补贴性质的转移支付种类较多，补贴对象涉及各行各业，但各类财政补贴的分配缺乏科学依据。 四是财政转移支付立法水平低，缺乏法律权威。 纵观各国财政转移支付制度，最大的共同点是制定了效力较高的法律。 我国现行政府间财政转移支付制度主要以《办法》为依据，处于行政法规层面，立法层次明显过低。 立法水平过低会导致法律规定缺乏权威、制度稳定性差、难以保证立法的科学性、民主性等一系列不良后果。 这些不良后果严重制约了我国财政转移支付立法的完善。 市场经济体制改革不断推进。 可见，我国的财政转移支付立法不仅难以满足正式财政转移支付必须由立法机关以法律规定（如法定财政权力、法定财政义务、法定财政程序、法定财政程序等）的要求。责任），而且由于中国目前民主宪政建设的滞后，正义、公平、民主、自由等法治的实质性价值观也存在很大差距。 二、完善我国财政转移支付立法是为了适应社会主义市场经济体制和财政支出制度改革的要求，规范政府公共资金支付管理，抑制地区发展差距扩大、平衡地区财政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务的能力均等化，要加强和完善财政转移支付立法。

鉴于我国目前的实施情况，按照财政法制主义的要求，财政转移支付立法可分两步进行：第一步是制定《中华人民共和国财政转移支付条例》。 在此基础上，经过几年的实践，总结经验，进而制定《中华人民共和国财政转移支付法》。 我们认为，立法时应重点关注以下问题。 一、财政转移支付立法与财政改革进程相一致。 财政转移支付立法要紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的既定目标，转变立法理念，正确解决立法稳定性与改革可变性的矛盾，确保财政转移支付立法为财政改革服务。 财政转移支付立法要以财政改革成果、保障财政改革顺利推进、引导财政改革深化为中心任务。 财政转移支付立法要处理好中央和地方的利益关系，把国家利益和整体利益放在第一位，避免片面利益。 2.平衡好财政转移支付立法的现实可行性和适度推进，提高立法质量。 财政转移支付立法既要体现市场经济的一般规律，又要结合我国的实际。 法律规定既要符合客观实际，又要适当超前。 财政转移支付立法要正确把握社会经济、金融的运行规律和发展趋势，避免出现财政转移支付法律法规制定颁布后就落后于形势发展的不良现象。 提高财政转移支付立法质量包括三个方面：一是立法内容，二是立法技术，三是立法程序。

财政转移支付立法技术包括结构技术、语言技术和延续技术。 立法技术的好坏直接影响立法的质量。 结构技术是指运用科学方法，使财政转移支付法的结构形式最大限度地体现立法内容； 语言技术意味着法律中的每一个概念和条款都必须合法化，才能正确表达立法。 读者的意愿应更好地体现准确、简洁、易懂的特点； 持续技术意味着充分掌握法律条件变化的规律，为立法的修改和解释做好准备。 财政转移支付立法必须严格遵守立法程序。 立法程序是提高支付立法质量的重要保障，避免不遵循立法程序的突击立法或紧急立法。 3.财政转移支付立法本土化与国际化相结合。 财政转移支付立法应立足中国国情。 中国是一个幅员辽阔、人口众多、多民族、发展中的农业大国。 地区之间自然条件差异很大，经济发展水平也很不平衡，公共服务水平也存在较大差异。 因此，我国的财政转移支付立法必须立足于我国国情，符合我国的实际情况。 同时，随着我国加入世贸组织，经济全球化已成为当今国际发展的趋势，财政转移支付立法已成为市场经济国家处理中央与地方财政关系的通行做法和基本准则。各国政府。 国外已使用数十年。 历史，积累了丰富的经验。 因此，凡是被实践证明是好的、适合中国实际情况的外国立法，都应该大胆采用。

一些适合中国国情的规定，可以在实践中直接移植和丰富完善。 我们应该避免走发达国家走过的弯路。 他们在发展市场经济过程中根据实际情况不断修改财政转移支付法律法规的做法也值得借鉴。 4.明确财政转移支付立法目的，依法设立专门的政府间财政转移支付机构。 财政转移支付立法的实施必须兼顾效率和公平问题，以确保中央政府有能力实现宏观调控目的。 一般来说，效率问题主要由地方政府承担，而公平问题主要由中央政府承担。 当效率与公平发生冲突时，必须综合权衡两者的利弊。 当需要优先考虑效率时，公平就会让位；当需要优先考虑公平时，效率就会让位。 具体而言，财政转移支付立法的目的应包括：（1）填补财政缺口，解决各级政府之间的纵向财政失衡； （二）保障最低公共服务标准，解决地方政府横向不平衡问题； （三）加强中央对地方政府的控制，解决地方政府提供公共产品的溢出问题，提高公共服务效率，确保缩小地区间经济差距； （四）落实中央稳定经济政策，通过逆周期补贴刺激需求，扩大就业，吸引地方财力建设符合国家利益的项目。 各国的经验告诉我们，各级政府之间实施复杂的财政转移支付政策，特别是中央与地方政府之间的转移支付计划的确定和调整，离不开组织保障。 因此，需要依法设立专门机构，承担具体责任。 并在立法中规定该机构的任务、权力和责任。

国外设立该机构通常有两种方式：一是财政部兼任其职能；二是由财政部负责其职能。 二是由中央设立专门机构履行职责。 为了让这个机构在中国相对独立，我们更倾向于第二种方式。 5.简化和完善财政转移支付法定形式，依法在财政转移支付数额上选择“要素法”。 我国分税制的纳税申报制度实行中央财政按基期全额向地方分配的纳税申报制度，并逐年增加。 这种做法不仅不能合理调整地区间金融资源配置，支持经济欠发达地区和老工业基地发展，反而会进一步拉大地区差距。 此外，财力转移尚无一套科学、完整的计算公式和计算方法。 借鉴国外成功经验，我国财政转移支付立法可以规定以下两种方式：（1）一般性财政补贴。 主要用于平衡地方财政预算，满足地方政府履行职责所需的基本支出。 该项补贴可根据地方财政收支平衡情况确定。 中央财政给予一定数额的补助。 它不规定特殊目的，也不附加任何条件。 无偿划拨给地方政府统筹规划使用。 （二）中央对地方专项拨款补助。 此类补贴应当对资金使用方向、用途以及下级政府的配套资金有明确的规定。 主要支持地方政府完成难以承担的公共服务项目或具有国家意义的项目，鼓励符合国家经济政策的产业和产业。 项目发展。 重新合并现有四种政府间财政转移支付形式，特别是尽快解决原制度补贴和原制度交接中存在的与公共服务均等化目标不符的问题。

依法建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充、专项转移支付为补充的复合型财政转移支付制度。 我们认为，我国目前采用的基数法确定各级地方政府的财政收支基数是不合理的。 立法时应放弃“基础法”，采用国际通行的“因素法”。 因素法的基本特点是选择一些不易为人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观因素，如人口规模、城市化程度、人均GDP、人口密度等。 ，确定各地转移支付情况。 前额。 “因素法”有利于提高转移支付的透明度、可预测性、客观性和公平性，规范中央与地方财政关系，提高财政管理科学化水平。