国务院新闻办公室于2023年12月28日（星期四）下午4时举行国务院政策例行通报会，邀请中国人民银行副行长张庆松、司法部第二立法局局长李明正、中国人民银行条约法司司长刘晓红出席， 中国人民银行支付结算司司长王胜介绍《非银行支付机构监督管理条例》并回答记者提问。

国务院新闻办公室新闻局副局长、新闻新闻发言人寿晓丽：

女士们，先生们，下午好。欢迎参加国务院定期政策通报会。近日，《非银行支付机构监督管理条例》已经公开发布，为了帮助大家更好地了解相关情况，今天我们非常高兴地邀请到中国人民银行副行长张庆松先生介绍《条例》的有关情况，并回答大家的问题。出席今天例行政策说明会的还有司法部第二立法局局长李明正先生、中国人民银行条约法司负责人刘晓红先生和中国人民银行支付结算司负责人王胜先生。

接下来，我们想请张庆松先生做个介绍。

中国人民银行副行长张庆松：

谢谢主持人。各位记者，大家下午好！感谢您一直以来对中国人民银行工作的关心和支持。今天，我非常高兴地就国务院常务会议审议通过的《非银行支付机构监督管理条例》的有关问题与大家进行了交流。《条例》是中央金融工作会议后发布的首部金融领域行政法规，是贯彻落实中央金融工作会议精神的具体举措，是推动支付行业高质量发展的里程碑。

支付行业在服务实体经济和民生需求方面一直发挥着根本性作用。经过几十年的发展，中国已经建立了以中央银行支付清算系统为核心，商业银行、清算机构和非银行支付机构参与的覆盖面广、安全高效的支付清算体系。目前，现有商业银行4000多家，支付机构180余家，有效满足了1.6亿商户和数亿消费者的支付需求。我国个人银行账户拥有率超过95%，高于中高收入经济体平均水平，移动支付普及率达到86%，位居全球第一。

快速、安全、包容的现代金融体系是中国金融服务的特色亮点和重要标志之一。随着非银行支付服务的快速发展，商业银行逐渐涌现出提供大额、企业支付服务，支付机构则专注于小额便捷支付服务。

在支付行业发展过程中，中国人民银行始终践行“支付为民”的理念，坚持整体发展和安全，全力维护支付行业的良好秩序。我们将把风险防范化解放在突出位置，断开支付机构与银行的直接联系，实行客户准备金集中存管，依法严格查处各类违法违规行为，切实保护用户合法权益， 并取得积极成果。

加快支付领域法律法规建设，是推进支付行业治理体系和治理能力建设的重要一环。2018年以来，司法部、中国人民银行在深入研究、充分论证的基础上，起草了《非银行支付机构监督管理条例（草案）》。今年11月24日，国务院常务会议审议通过了《条例》，将于2024年5月1日正式实施。《条例》的出台进一步明确了支付行业各方的权利、义务和责任，依法赋予监管部门行政权力，有力地夯实了行业规范健康发展的法律基础，标志着支付行业发展进入了一个新阶段。

下一步，中国人民银行和司法部将加强政策宣传和解读，引导支付机构落实《条例》的规定。同时，还将加紧制定《条例》实施细则，做好非银行支付领域现行法规和规范性文件的修订和清理工作。

我们相信，随着《条例》的顺利实施，支付市场将更加有序，支付生态将更加健康，支付行业将得到更好的发展，从而服务于经济的高质量发展。

我给大家简单介绍一下背景。接下来，我和我的同事们非常乐意回答每一位记者朋友的问题。谢谢！

寿晓丽：

谢谢张青松副会长的介绍。现在让我们进入提问环节，在提问之前，请让我们知道您的新闻机构。

中央广播电视台中央电视台记者：

近年来，支付行业在服务实体经济、改善民生方面取得了哪些成绩，《条例》将如何引导支付行业更好地服务实体经济？谢谢。

张青松：

我在这里回答你的问题。中央金融工作会议指出，金融要为经济社会发展提供高质量的服务。近年来，中国人民银行引导行业各方牢固树立“支付为民”的理念，坚持以人民为中心的价值取向，稳步推进支付行业，稳步提升服务质量和效率，稳步推进改革开放，进一步增强其在经济社会发展中的基础作用。这体现在以下几个方面：

一是服务实体经济和民生需求的质量效益不断提高。支付机构以活跃交易、繁荣市场为目标，实施明细支付降费政策，持续向实体经济盈利，年利润优惠规模在300亿至400亿之间。推动支付互联互通，“银联”等电子钱包已接入各大在线移动支付场景，各类条码互认互扫取得积极进展，支付产业生态开放多元化。

二是支付行业秩序明显改善。我们坚持严格监管，坚定不移，深化对涉诈赌“资金链”治理，与公安等部门密切合作，保护人民群众的“钱袋”。要努力治理收购市场秩序，加强行业自律管理。密切关注支付清算系统的安全生产，确保支付基础设施平稳高效运行。

三是支付领域高层次双向开放稳步扩大。我们坚持开放合作，持续推进跨境支付体系建设，跨境支付体系（CIPS）参与者覆盖111个国家和地区，覆盖182个国家和地区，有效服务于人民币国际使用。稳步推进跨境移动支付便利化，提升外国人在中国工作、生活、旅游的支付便利性。

此次颁布的《非银行支付机构监督管理条例》适用于以提供小额便民服务为主的支付机构。据统计，这些支付机构每年的交易数量约为1万亿元，平均交易金额为330元，这与经营主体的经营活动和公众的日常生活息息相关，对建立稳定、充分的监督管理框架具有重要意义。

为引导支付机构进一步提升服务实体经济的质量和效率，《条例》从多个方面提供了指导。

一是强调支付机构服务实体经济的核心定位。明确支付机构开展业务的目的，应当是提供小额、便捷的支付服务;要围绕服务实体经济的目标是否实现，对其进行监督管理。

二是要求支付机构“打铁，需硬”。适当提高支付机构注册资本要求，要求其具备符合要求的业务体系、设施和技术，以及治理结构、内部控制和风险管理能力等。

三是坚持“回归支付业务本源”。引导支付机构重点关注和提高服务水平，按照批准的业务类型和地理范围开展业务，未经批准不得从事其他依法需要批准的业务。

四是鼓励支付机构与银行合作。不仅要充分发挥支付机构在用户接入广、服务便利等方面的优势，还要鼓励银行在保障资金安全、提高资金使用效率方面发挥重要作用。

第五，我们致力于维护公平竞争的秩序。强调支付机构不得实施垄断、不正当竞争行为，妨碍市场公平竞争秩序，有利于依法保护支付用户的合法权益。

第六，明确了若干监管红线。引导支付机构牢固树立“合规就是生产力、竞争力”的经营理念，杜绝违法经营，促进行业健康发展。谢谢。

海报新闻记者：

说到第三方支付行业的规范化发展，就不得不提二号令，即中国人民银行2010年6月制定的《非银行支付机构支付管理办法》。我们注意到，与之前的《第二号令》相比，现行《条例》发生了重大变化，您能否详细说明这些变化的背景和考虑因素？谢谢。

中国人民银行支付结算部部长王胜：

谢谢你的提问。2010年令2号发布时，支付机构处于发展初期，业务规模和市场份额相对较小。近10年来，支付机构业务不断创新，业务量快速增长，交易数量和金额的复合年增长率超过40%。2022年，全国185家支付机构将办理超万亿笔交易，金额近400万亿元，服务超过10亿个人和数千万商户，在小额便捷支付领域发挥重要作用，为实体经济发展和民生改善做出积极贡献。

在支付机构快速发展的过程中，我们也注意到，2号令逐渐落后于市场发展和监管需求。例如，2号令为部门法规，法律水平低，监管效力不足;2号令按照“先许可后许可”的方式对支付机构进行业务监管，也不利于加强支付机构的公司治理要求。此外，2号令根据交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴的支付方式的适应性不够。

最新的法规侧重于监管的一致性和连续性，并与2号令和监管实践保持良好的联系。同时，与2号令相比，《条例》是：一是将部门规章升级为行政法规，夯实支付行业规范健康发展的法律基础。《条例》以国家立法的形式明确了支付机构进出的条件和法律责任，规定了支付业务的规则和监督管理要求，严格控制支付机构准入，防范业务违规风险，严禁利用支付平台从事非法集资行为， 电信诈骗等违法犯罪活动，使监管规范更加权威和透明。

二是注重机构监督与职能监督相结合。《条例》明确落实支付机构“先发牌后发牌”管理，规定支付机构控股股东和实际控制人应当遵守股权管理规定，对系统重要性机构的公司治理和管理提出明确的监管要求，构建“机构监管”框架。此外，支付业务从资金和信息维度重新分类。在新的分类方式下，无论新的支付渠道和支付方式的影响如何，无论支付业务的外部形式如何，都可以根据业务的本质进行分类和管理，从而更好地满足支付业务发展的需要，实施“功能监管”。

三是进一步强调保护用户合法权益。针对近年来个别支付机构用户信息泄露、用户资金挪用等问题，《条例》明确了支付服务协议的公平原则，防止出现“霸权条款”;加强储备管理，保障用户资金财产安全;明确用户信息处理原则，保障用户知情权和选择权;加强监督管理，规定支付机构违法违规的法律责任，切实保护支付用户合法权益。

谢谢。

新华社：

这

此次发布的《条例》将进一步将非银行支付机构及其经营活动纳入法治监管轨道，请介绍一下《条例》的起草过程、立法的总体思路，体现了哪些内容？谢谢。

司法部第二届立法局局长李明正：

谢谢你的提问。司法部、中国人民银行按照国务院立法工作规划的部署，坚持科学、民主、依法立法，深入调查调研，广泛听取非银行支付机构、商业银行、清算机构、各用户、行业协会的意见，多次征求各地各部门的意见， 研究解决了影响非银行支付行业规范健康发展的问题，经过反复修订形成了《非银行支付机构监督管理条例草案》。2023年11月24日，国务院常务会议审议通过草案;12月9日，国务院总理李强签署国务院命令，正式公布《条例》。

在起草《条例》的过程中，主要把握了以下思路：一是贯彻党和国家的路线、方针、政策、决策部署，促进非银行支付行业良性竞争和规范健康发展。二是坚持以问题为导向、系统思维，将非银行支付行业的监管带入法治、规范化的轨道，防范支付风险。三是引导支付机构服务实体经济，更好地保护用户合法权益，进一步发挥繁荣市场经济、便利民生的积极作用。

《条例》共六章六十条，主要包括四个方面：

一是明确非银行支付机构的定义和设立许可。非银行支付机构是指除银行金融机构外，根据用户提交的电子支付指令转移货币资金的公司。设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，并取得支付业务经营许可证。非银行支付机构应当以提供小额便捷的支付服务为目标，未经批准不得从事其他依法需要批准的业务。

二是完善支付业务规则。为适应非银行支付业务发展的需要，明确新的业务分类方法，授权中国人民银行制定具体规则。围绕保障支付安全的总体要求，明确业务管理规定，加强支付账户和准备金管理，防范风险。

三是保护用户的合法权益。规定非银行支付机构应当按照公平、诚信的原则与用户签订支付服务协议，确保用户资金和信息安全，加强用户风险管理，防止支付账户被用于非法集资、电信网络诈骗、洗钱、赌博等违法犯罪活动。

四是明确监管责任和法律责任。明确中国人民银行的监管职责、监管措施和风险处置措施。它规定，支付机构的监督管理应当协调发展和安全，维护公平竞争秩序。同时，《条例》还对违法行为规定了相应的法律责任。谢谢。

澎湃新闻：

非银行支付业务随着中国数字经济和电子商务等新经济形态的快速发展，在小额支付、便捷支付领域发挥着重要作用。《条例》的出台将对当前的支付市场产生什么影响？如何推动行业规范健康发展？谢谢。

张青松：

谢谢你的问题，我在这里回答这个问题。众所周知，随着互联网技术的飞速发展和经济生活的深入渗透，支付行业在一段时间内保持了非常快速的发展。我们判断，随着它走向成熟，这个阶段将继续增长，但不会爆炸性增长。随着行业的快速发展，支付行业也出现了一些问题。例如，支付机构合规意识有待牢固树立，行业发展格局仍有待优化，机构服务能力存在不足，监管能力建设有待不断加强。因此，在推进《条例》出台的过程中，我们始终坚持以问题为导向，始终着眼于行业的高质量发展。在这样的进程和背景下，《条例》即将出台。我想提出以下几点：

一是《条例》与近年来的监管实践基本一致。《条例》将近年来在促进发展和加强监督方面行之有效的做法升级为行政法规。在立法过程中，我们特别注意充分吸收和吸收各方面的意见和建议。增强各方政策共识，与宏观政策导向对接，有利于稳定市场预期，增强发展信心。媒体朋友可能已经注意到，在国务院常务会议审议通过《条例》后，业内不同类型的支付机构纷纷表达了对《条例》的理解和一些意见和建议。

二是注重监督的一致性。对类似企业提出了同样的监管措施，并确认了各种所有制下支付机构平等待遇的基本制度规范。这些都有利于促进公平竞争，激发市场活力。

三是设定一定的过渡期。《条例》的施行日期为2024年5月1日，准备时间相对充足，有利于支付机构熟悉和消化相关法律规定，做好落实工作。

《条例》以国家立法的形式，为未来支付行业的健康发展提供了坚实的制度保障，努力营造稳定、透明、规范、可预测的法治营商环境，有利于促进支付服务市场长期规范健康发展。有几个具体含义：

一是通过公平监管，确保行业公平竞争。《条例》坚持持牌经营原则，加强全链条、全周期监管，有利于加强监管落实，维护行业良性发展秩序，有效防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险。

二是提高支付服务供应质量和效率。《条例》明确了支付机构小便民服务的目的，有利于提升普惠支付、民生、适老年人的服务能力。强调维护公平竞争秩序，有利于引导支付龙头机构发挥好“头鹅”作用，更加关注行业、社会和公众的利益，率先维护公平竞争，促进互联互通，扩大生态开放。

三是推进高水平对外开放。《条例》对外商投资支付机构给予国民待遇，坚持“引进”和“走出去”并重，有利于进一步提升境内和跨境资本流通效率，提高跨境电子商务等新业态支付服务水平。

谢谢。

香港紫荆杂志记者：

近年来，一些支付机构出现了损害用户权益的行为，《条例》如何有效保护用户的合法权益？谢谢。

中国人民银行文章与法律部部长刘晓红：

谢谢你的提问。长期以来，中国人民银行积极践行“支付为民”的理念，高度重视支付领域用户合法权益的保障。《条例》从以下几个方面重点保护用户的合法权益。

一是明确支付服务协议的公平原则，保护用户公平交易的权利。《规定》规定，支付服务协议应当明确支付机构与用户的权利义务、争议解决原则和违约责任，不包括排除、限制竞争、不合理免除或者减轻支付机构责任、增加用户责任等。 限制或排除用户的主要权利等。对于足以影响用户是否同意使用支付服务的条款，应提醒用户注意这些条款，并以合理的方式进行解释。对本协议的拟议变更应征求用户意见并予以公告。

二是加强储备管理，保障用户资金财产安全。《条例》明确了准备金转移要求，禁止支付机构管理准备金。规定了准备金集中存管制度，要求支付机构将准备金存入中国人民银行或者符合中国人民银行要求的商业银行。

三是明确用户信息处理规则，保障用户知情权和选择权。《条例》规定，支付机构在处理用户信息时应当遵循合法、正当、必要、善意的原则，公开用户信息处理规则，明确说明处理用户信息的目的、方式和范围，并取得用户同意，符合民法典的规定， 《个人信息保护法》和其他有关个人信息保护的法律。

四是推动建立多元化争议解决机制，保护用户权益的救济渠道。《条例》要求支付机构及时妥善处理与用户的纠纷，履行处理投诉的主要责任，切实保护用户合法权益。鼓励使用调解、仲裁等方式解决用户与支付机构之间的纠纷，促进纠纷高效化解。

谢谢。

第一财经记者：制定新的支付业务分类准则的

依据是什么：储值账户操作和支付交易处理两类？如何将新的业务类型与原有的分类方法联系起来？中国人民银行方面具体实施细则进展如何？谢谢。

王胜：

谢谢你的提问。过去，我们将支付业务类型分为三类：在线支付、银行卡收单和预付卡发行和受理，在线支付细分为互联网支付、手机支付、固定电话支付等类型。根据多年的监管实践，《条例》坚持职能监管的理念，根据付款人能否从付款人处收到预付资金，分为储值账户操作和支付交易处理两大类。

新的分类方法：一是具有良好的扩展性，有利于防止监管漏洞。无论支付业务的外在表现形式如何，都可以根据业务的本质进行分类管理，这样可以更好地适应行业的发展变化，并能快速将市场上新兴的支付业务分类为两种基本业务类型进行监管。二是有利于实现“同业同监”，促进公平竞争。基于业务的本质和风险特征，新的分类方法渗透到支付业务的表层形式，有利于统一业务监管要求，形成更加公平的制度环境。

对已设立的非银行支付机构的过渡措施将在《条例》实施细则中进一步明确。在新旧营业执照衔接方面，我们将坚持“平稳过渡”原则，将现有支付机构纳入新的管理分类方法。一方面，兼顾现行分类方式下的许可框架，实现新旧分类的平滑过渡，不扩大原有业务和地域范围，对市场影响不大。另一方面，也保证了新分类方式的可扩展性，避免了未来支付渠道和支付工具的迭代变化，这将导致支付业务分类的调整和法规的频繁修订。

目前，中国人民银行正在加紧制定《条例》实施细则，将按照立法程序的有关规定，充分征求和吸收各方意见后，再出台，确保《条例》的顺利实施。

谢谢。

封面新闻记者：

准入管理的实施和清晰的退出机制是防控支付风险的关键。《条例》在出入境许可和出境机制方面有哪些突出措施？防范风险意味着什么？谢谢。

刘晓红：

谢谢你的提问。中央经济工作会议提出，要依法对金融活动进行监管，全面加强机构监管。为深化落实党中央、国务院部署，司法部、人民银行在制定《条例》过程中坚持以问题为导向、系统思考，将支付机构全链条、全周期纳入法治规范轨道。《条例》第二章专门规定了支付机构的设立、变更和终止。

首先是坚持持牌经营和严格的准入门槛。《条例》将现有营业执照改为机构执照，按照“先许可后许可”原则实施准入管理。明确支付机构设立时对注册资本、大股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、营业场所、安全措施、公司治理结构等方面的要求，适当提高注册资本准入门槛，明确最低限额为1亿元，应为实收货币资本。

二是行政许可中包含重大变更。为堵塞监管漏洞，《条例》规定，支付机构变更名称、注册资本、经营类型或者经营地域，变更省、自治区、直辖市住所，变更大股东或者实际控制人，更换董事、监事或者高级管理人员，应当经中国人民银行批准。 合并或拆分等。

三是完善支付机构提现机制。2016年以来，中国人民银行按照市场化、法治化的原则，依法引导部分高风险机构退出市场。《条例》在总结以往经验的基础上，明确了支付机构退出的情形和程序，同时提出，退出应当按照有效保障用户资金和信息安全的规定制定，实现有序退出。

四是加大对违法违规行为的处理力度。《条例》按照“管法比管违法”的要求，明确禁止依法设立支付机构，未经批准，变相从事或者从事支付业务。同时，对违反行政许可管理行为的，应当视情况给予警告、批评通知、罚款、限制部分支付业务、吊销支付营业执照等行政处罚，增加违法行为的成本。

谢谢。

《中国日报》：

国内民众普遍喜欢并习惯使用移动支付，而海外国内民众大多使用银行卡和现金等支付方式，不适合这种情况。采取了哪些措施来促进向中国支付海外人员？谢谢。

张青松：

我是来回答你的问题的，再次感谢你的问题。中国人民银行高度重视为境外人员来华支付便利化工作，认真分析了问题的原因。从全球零售支付工具的演进来看，一些海外人士到中国的不便，很大程度上是因为他们在不同阶段的支付习惯不同。正如你所指出的，我们都非常习惯移动支付，但很多在中国的海外人，尤其是欧美人，仍然习惯于使用银行卡和现金，他们的支付习惯是惯性的。因此，我们必须解决由于双方付款方式和习惯的差异而给外国人在中国付款带来不便的问题。

为解决这一问题，中国人民银行会同有关部门建立了专门的工作机制，出台了指导意见，正在组织各单位有序推进各项工作。这种解决方案可以概括为“大额刷卡、小额二维码扫描、现金口袋”。让我具体解释一下。

一是改善境外银行卡受理环境。组织中国人民银行各分行了解辖区内境内商户受理户外卡情况，会同商务、文化和旅游等部门划定重点商圈、机场、火车站等主要涉外场所，引导商业银行和支付机构加快重点商户受理境卡开放。这被称为“大卡刷卡”。

二是丰富移动支付产品供给。我们先后指导支付宝、财付通、中国银联等公司推出“外卡绑定与内用”、“外包与内用”、银联旅行卡等产品，创新开发数字人民币解决方案，满足海外游客来华移动支付需求。这是“少量扫描”。

三是改善现金使用环境。组织银行开展ATM外卡受理改造，提高支持外卡取款的ATM覆盖率。继续开展拒收人民币现金专项整改工作。这是最后一个“现金口袋”。

此外，我们将继续改进我们的账户服务。引导银行实施账户分类分级管理，优化开户流程，提高海外人员在华银行账户开户便利程度。

我们还积极开展宣传工作，组织中国人民银行系统和支付服务商充分利用海外签证中心、口岸、机场等地的线上线下渠道，开展覆盖面广、覆盖面广的宣传。

总的说来，通过各方的共同努力，我们的工作取得了一定的积极成果。特别是在北京冬奥会、成都大运会、杭州亚运会、天津夏季达沃斯论坛等重大国际活动和会议期间，充分保证了来华海外游客享受快捷、安全、便捷的支付服务，现代支付成为展示中国高质量发展的一张漂亮的“名片”。

下一步，中国人民银行将会同有关部门，充分发挥专项工作机制作用，按照既定工作方案和目标，继续推进境卡受理、移动支付、现金使用、账户服务、宣传推广等工作，进一步提升境外游客赴华支付便利化水平。在此，我也恳请各位媒体朋友共同努力，共同推动这项工作，我们的大门越来越敞开，让客户享受到我们优质、安全、便捷的支付服务。这是我对你问题的回答。

我还想借此机会作一个简短的总结。本次简报会的主题是《非银行支付机构监督管理条例》，支付与大家息息相关，相信大家每天都会用到各种支付服务。很长一段时间，汇款只能去银行，相信今天在座的年轻朋友很少去银行。但是，银行和非银行支付机构都是提供支付服务的主要实体。我给大家介绍一下基本情况，如果按支付次数计算，百分之八十是支付机构，百分之二是银行;如果按支付金额计算，大部分是银行，一小部分是支付机构。因此，银行和非银行支付机构共同构成支付服务的主体，分工明确，相互配合，为企业主体和公众提供安全高效的支付服务。因此，扫码支付和移动支付是我们引以为豪的名片，是高质量发展的重要体现，是科技进步和行业发展带给商界和大众的新解决方案，是一件好事。但是，在快速发展的过程中，也出现了一些问题和风险，正是基于此，《非银行支付机构监督管理条例》应运而生。二是坚持小额办事、方便民享的宗旨;三是保证良性竞争和活力。中国人民银行是《条例》授权的行政机关，我们将依法管理，严格执行《条例》的规定，平等依法对待和监督各类支付机构，无论是总机构还是中小企业机构，确保它们为企业主体和公众提供高质量的支付服务。同时，我们将继续构建健康、动态的支付模式。

谢谢。

寿晓丽：

感谢大家的参与，感谢你们的参与，今天的例行政策简报就到这里，大家再见。