8月30日，腾讯金融法律与合规部总经理、金融研究中心主任冯明杰应邀出席在中国人民大学举办的“中国电子支付立法研讨会”，并就“推动制定的有关建议”发表演讲，与来自中国人民大学、中国社会科学院、北京外国语大学、全国人大财经委员会、中国人民银行、中国支付清算协会、非银行支付机构等的中方专家共同探讨电子支付立法重大问题。

以下为演讲主要内容：

大家好，很荣幸参加今天的支付立法研讨会，接下来我想谈一下我对支付结算领域基本法律制度建设的一些思考，希望大家批评指正。

我们知道，法律制度需要适应社会发展的客观情况。近年来，我国非现金支付特别是电子支付市场规模不断扩大。根据中国人民银行2017年发布的《支付体系运行总体情况报告》，2016年，我国非现金支付金额达到360多万亿元，而2008年，这一数字只有630多万亿元，8年增长了近6倍。非现金支付金额的大幅增长，既是支付市场发展的体现，也是支付市场发展水平的体现，是在监管部门有效监管下不断创新的结果，是社会实际需求和发展的体现。

但由于支付结算领域基础法律制度供给不足，现有的《支付结算办法》已逐渐落后，其法律层面的效果和内容不能很好地满足各方对措施的需求和期待。例如，目前已有多家支付机构相继推出基金支付、跨境支付、条码支付等创新业务，大量通过连接金融机构的创新支付结算业务也纷纷涌现。这些新兴业务对传统的分段式监管体系提出了新的挑战，这些新问题已经超出了现有监管的范围，如果不及时研究解决，将对支付市场的发展产生不利影响。

因此，有必要提升《支付结算办法》的法律地位，并对《办法》进行修改补充相关内容，此外，还需积极推动《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等其他金融基础性法律的完善，为支付市场发展提供制度基础。

大家可能注意到，十二届四、五次会议期间，有代表提出制定《支付结算法》或《支付结算条例》，也有代表从非金融机构支付的角度提出，建议针对银行体系以外的第三方支付单独制定法律或行政法规。这些建议均得到了立法机关或监管部门的响应，对于推动支付结算法制建设具有重要意义。《支付结算法》可能面临较长的立法周期，推动《支付结算办法》成为行政法规，也就是制定《支付结算条例》（或《支付清算条例》），是更为现实的选择。立法方式可以相对高效地规范支付结算服务秩序，有效维护支付结算参与方的合法权益，严厉打击违法犯罪活动。

接下来我们谈一下对于《支付结算条例》制定的几点思考。

第一，《条例》的总体结构和重点内容。《条例》应当规定支付结算的基本概念、基本原则、监管机构、服务提供者和准入标准等；全面规范支付结算行为，应当贯穿支付结算的整个过程；《条例》应当规定支付结算活动参与者的基本法律权利和义务，以及支付结算基础设施和主要支付结算工具；《条例》还应当包括对支付结算业务的监督管理和罚则规定。

现行的《支付结算办法》是1997年中国人民银行发布的部门规章，侧重从部门监管角度对支付结算业务进行规范和立法。《支付结算条例》不应只是《支付结算办法》的法律效果层面，《条例》不应是简单的升级，而应超越单一部门监管的局限，覆盖整个支付结算环节和链条。在监管对象上，《条例》还应对中国人民银行、银行业监管机构等机构进行监管。《支付结算条例》应成为支付结算活动领域最根本、最重要的基础性法规，成为包括清算机构、商业银行、非银行支付机构、金融消费者等所有支付结算活动参与者的依据，对支付服务进行创新发展和有效监管的空间很大。

其次，支付结算条例需要解决的重点问题主要有以下几点：

第一，进一步理顺支付结算监管体制。《中国人民银行法》第四条规定，中国人民银行有责任维护支付清算体系的正常运行；第二十七条规定，中国人民银行应当会同有关部门制定支付结算规则，维护支付清算体系的正常运行。《支付结算办法》实施以来，对支付结算业务检查、行政处罚、监督管理等职责没有明确划分，实际操作中，由人民银行和银监会两部门共同参与，人民银行是支付结算体系的组织者和金融活动的最终清算人，依法履行监管职能，有利于实现支付结算体系的稳定、公平和高效。

因此，应明确人民银行作为支付结算业务的监管机构，明确支付结算的监管重点和职责分工，依据《中国人民银行法》等法律的规定，建立统一、明确的支付结算监管体系。同时，应整合监督管理资源，理顺相关部门关系，建立支付结算体系监管协调机制，实现支付结算业务监管的科学有效。

二是要规范现有支付结算行为，同时为支付结算服务创新发展留有空间。《支付结算办法》仅对票据、信用卡、外汇、收款承兑等支付结算方式作出规定。随着经济的发展，一些传统支付结算方式如银行汇票、银行本票等应用大幅下降，新型电子支付工具应用日趋活跃，支付结算活动参与主体也发生了明显变化。规章的引导作用，就是通过原则性、指导性的规定，引导一些尚需实践检验的创新业务或做法，而不必一刀切。在新型支付方式方面，将电子银行、网上支付、二维码支付、自助银行、电子票据等支付结算方式及参与主体纳入规章，为新型支付结算方式的业务流程、风险防范等预留空间。支付清算方式应设立法律红线和底线，同时适当适应金融科技和行业的创新发展。

第三，“非法经营支付结算业务”的定罪依据问题需要解决。目前，对于无证经营支付结算业务的行为，如果适用刑法来定罪“非法经营罪”，司法机关不能援引《非金融机构支付结算法》的刑法。《两个办法》都是部门规章，显然不适用于“非法经营”的认定，因为该行为必须违反《刑法》第九十六条所称的“国家规定”，而《两个办法》是部门规章，属于《刑法》第九十六条所称的“国家规定”。对于无证经营支付业务的行为，在认定非法经营罪时，可以援引《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（1998年国务院令第247号）。第四条第一款第（三）项规定了“非法金融经营活动”。《办法》于1998年颁布，2011年修订，但大部分内容已过时，已被相关法律取代。

近期大家可能注意到了，最高人民检察院发布了《办理互联网金融犯罪案件座谈会纪要》（检监检[2017]14号）。在纪要中，最高人民检察院表示，目前，最高人民检察院仅允许对“未取得支付业务许可经营两类业务”定罪，其中一项是“未取得支付业务许可经营支付业务”，“未取得支付业务许可经营基于客户支付账户的网上支付业务”和“未取得支付业务许可经营多用途预付卡业务”。但最高人民检察院对“未取得支付业务许可经营基于银行卡的网上支付业务”进行了封杀，对于“网上支付业务”和“银行卡收单业务”是否应以非法经营罪定罪，并没有明确的规定。

显然，《支付结算条例》作为国务院行政法规，如果对支付服务的相关行政许可作出规定，就能很好地解决援引上述法律法规的问题，并有效对典型的无证支付结算活动进行刑事处罚和打击。

第四，需要更好平衡金融消费者权益保护。长期以来，保护金融消费者权益一直是金融监管的目标之一。在支付结算服务领域，出现很多有争议的问题。一方面，一些善意消费者的合法权益得不到有效保护。另一方面，一些恶意消费者利用支付机构的先行赔付责任和人民银行、支付清算协会受理举报的渠道，胁迫银行或支付机构赔偿。这些问题都需要《条例》予以解决和平衡。

目前，我国电子支付基础设施取得重大进步，非现金支付工具不断创新，支付结算服务环境得到极大改善，即便在全球范围内，我国电子支付发展也处于领先水平。支付结算立法应充分把握行业优势地位和发展趋势。面向未来，要规范支付结算行为，扶持产业发展，实施创新监管。相信在人民银行等监管部门的领导下，在业界、学术界和社会各界的努力下，一定能够制定出一部科学、完备的支付结算法。