自然资源部2020年第四季度例行新闻发布会

12月10日（星期四）上午11点，自然资源部召开2020年第四季度例行新闻发布会，介绍《国土空间调查规划利用陆海分类指南》相关内容控制”。

图为发布会现场。 （谢敏 摄）

【自然资源部总规划师、新闻发言人 吴海洋】

尊敬的记者朋友们：

大家早上好！

欢迎大家出席自然资源部第四季度例行新闻发布会。本次新闻发布会主要报道《国土空间调查规划和用途控制陆海分类导则（试行）》的相关内容。感谢各新闻媒体长期以来对自然资源工作的关注、关心和支持！

为切实履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，加快建立统一的自然资源资产调查、监测和评价体系。自然资源部要按照机构改革新要求，在认真总结自然资源确权登记制度、建立“多规合一”国土空间规划体系和监督实施的基础上，实施相关分类标准，充分吸收地方结合实践经验，广泛征求和听取有关部委和专家的意见，制定了《全国国土空间调查规划和陆海利用管制》。 《分类指南（试行）》近日发布试行。《分类指南》整合了原《现状土地利用分类》、《城镇用地分类及规划建设用地标准》、《海域分类》 ”等分类标准，建立全国统一的陆地和海洋分类，进行科学规划和规划。统一管理自然资源，合理利用和保护自然资源，加快构建国土空间开发和保护新格局奠定了重要基础 工作。

今天我们很荣幸邀请到自然资源部副部长庄少勤、自然资源调查监测司苗前军司长、国土空间规划局张兵司长、自然资源部副司长赵玉芳国土空间利用管制司司长、海域岛屿司高中文司长为大家讲话。介绍《分类指南》并解答大家的疑问。

首先请庄少勤副部长介绍一下《分类指南》。

【自然资源部副部长、党组成员庄少钦】

一、制定《分类指南》的背景和意义

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理。 2013年，习近平总书记在党的十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“土地是生态文明建设的空间载体。统筹规划、做好顶层设计，首先要设计国土空间开发格局。好的。”早在2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》就提出“构建全国统一、联动、层次分明、空间治理、空间结构优化的空间规划体系”。为主要内容，着力解决空间规划交叉冲突、部门职责交叉等问题。”地方规划令“市、县空间规划必须统一土地分类标准”。 2018年，党中央在党的十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两个统一”。 ”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民自然资源资产所有者的责任，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责。具体职责包括统一勘察和确权登记，建立空间规划制度并监督实施，推动“多规合一”，实现土地利用规划与城乡规划等有机结合。

改革前空间规划交叉冲突的重要原因之一是基本分类的不统一和不连贯。自然资源部成立后，开始了相关标准的梳理和前期研究工作。在《分类指导意见》起草过程中，我部深入贯彻落实中央办公厅印发的《关于建立国土空间规划体系并督促实施的若干意见》等党中央决策部署。 2019年5月，党中央、国务院印发《关于建立“规划编制审批制度和实施监督机构”制度、法律法规、政策体系和技术标准体系》的指导意见。 2019年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《统筹国土空间规划三条控制线划定实施》进一步提出“统一底线”图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。特别是习近平总书记多次强调，“规划工作不仅包括准备，更包括落实”。 “要把全生命周期管理的理念融入到城市规划、建设、管理全过程的每一个环节。”

《分类指南》已于近日正式发布试行。这是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的重要基础标准。我部履行“两个统一”、“多规合一”职责十分重要。具有长远的历史意义，也是落实党的十九届五中全会提出的“多做为长远效益奠定基础的工作”的具体举措。

二、《分类指南》研究制定过程

《分类指南》的研究起草过程历时两年多，充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术理论基础，又需要实践基础。 “多规合一”改革前，有关部门对各自业务领域的陆用海分类有各自的标准和实践依据。城乡规划管理部门有《城市土地分类及规划建设用地标准》，土地管理部门有《土地利用现状分类》，海洋管理部门有《海域利用分类》等国家标准。标准或行业标准。上海、武汉、沉阳、深圳、广州等较早实现部门一体化的城市也在实践中为推进土地分类“两规合一”做出了有益尝试。但由于各部门对海陆分类的管理目标不同、标准内涵不同、术语不同、各有方言，国家层面没有统一的海陆分类标准，相当于没有统一的海陆分类标准。统一的“普通话”。

《分类指南》的起草大致可分为两个阶段。第一阶段，按照“多规合一”的目标，制定规划分类标准，在总结本地实践经验、学习国外先进做法的基础上，形成初步技术方案，报送自然资源主管部门。厦门、珠海、青岛、南通等地进行试点。

第二阶段，按照“两个统一”和“全生命周期管理”的要求，将规划分类标准拓展为国土空间全过程管理分类标准。今年以来，部长们多次召开研讨会，决定将分类名称改为《国土空间调查规划和用途控制用陆海用途分类指南》。管理土地和空间的各个方面。经过广泛征求有关部门、地方和专家的意见，反复试点、总结完善、不断修改完善，最终形成了覆盖全区域、全要素、全流程的统一的陆海分类。

三、《分类指南》遵循的基本原则和主要内容

《分类指南》的基本原则包括以下四个方面：一是体现统一，遵循“两个统一”和“全生命周期管理”的要求。它不是原有城乡规划、土地利用规划和海洋功能区划工作的简单拼凑。相反，正是在机构改革的过程中，实现了业务整合、功能整合，真正发生了“化学反应”。 《分类指南》适用于土地调查、土地空间规划和用途管制，并延伸至土地审批、不动产登记等工作。各类空间规划，特别是市、县国土空间总体规划的编制，必须首先采用新的分类。未来，陆地空间整个管理流程将采用统一的陆地和海洋分类标准；二是体现先进性，落实生态优先、绿色发展的高质量发展要求，坚持陆海一体化。规划、城乡规划、地上地下空间规划设置了“湿地”、“农业设施建设用地”、“物流仓储用地”等用地类别，体现了保护生态、保护耕地的要求。土地，保障新业态发展；三是体现可操作性，秉承科学、简洁、可操作的总体原则，《分类指南》包括正文、附录和附件。正文共三章，包括总则、总则、陆地和海洋分类。附件有两个，即土地利用和海洋分类的名称、代码及含义和地下空间利用补充分类的名称、代码及含义。附件1包括分类依据、分类说明以及与“三调”工作分类的衔接，有利于当地了解和工作中比较使用；四是体现包容性，设立“空白土地”，鼓励土地混合利用和空间综合利用，为地方政府制定差异化规则留出空间。

【吴海洋】

感谢庄少勤副部长的介绍。下面请记者提问。

[记者]

《分类指南》与以往的分类标准相比有哪些特点和变化？

【自然资源部国土空间规划局局长 张兵】

建立国土空间国土海洋统一分类，是履行我部“两统一”、“多规合一”职责的重要依据，是实施国家自然资源统一管理的重要基础标准、合理利用和保护自然资源。

原《现行土地利用分类》分为一级类别12个、二级类别73个；原《城镇土地分类及规划建设用地标准》城乡土地分类分为2大类、9个中类、14个小类。城市建设用地分为8大类、35个中类、42个小类；原《海域用途分类》分为9个一级类别、31个二级类别。 《分类指南》对上述分类进行了整合和巩固，根据陆地空间的主要配置和利用方式、运行特征、覆盖特征等因素，对陆地和海洋的陆地和海洋类型进行了总结和划分，采用三级分类制度。一级类别24个，二级类别106个，三级类别39个。它有以下几个值得关注的特点和变化：

（1）全流程统一：适用于自然资源管理全过程，体现“全生命周期”管理理念

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，《分类指南》提出构建统一的国土空间规划技术标准体系空间规划按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求。 》全面采用统一的陆地和海洋分类，适用于土地调查、监测、统计、评估、土地空间规划、用途控制、耕地保护、生态修复、土地审批、供应、整治、执法、登记和信息等管理等工作贯穿于整个资源管理流程的各个环节。

在具体使用中，可以针对不同的工作环节采用不同的分类级别。 《分类指南》也为此规定了原则。

（2）全覆盖：实现国土空间各要素全覆盖

一是实现全区域陆海全覆盖。 《分类指南》遵循陆地与海洋统筹的原则，将海洋利用与土地利用分类统筹考虑，尽可能在名称上协调衔接相关陆地空间利用与海洋资源利用；由于无居民海岛较多，与周边海域一起开发利用，目前的利用分类与海域基本相同。因此，将海域和无居民海岛作为一个整体进行划分。

其次，要实现国土范围内生产、生活、生态各类用地全覆盖。 《分类指南》中耕地、园地、林地、草地等土地利用分类与现行土地利用分类一致，并结合第三次全国土地调查最新结果，对含义进行了修改和调整。完善后，“湿地”正式纳入陆地和海洋用途。分类体现了生态空间保护和治理的重要性；建设用地分为“住宅用地”、“公共管理和公共服务用地”、“商业服务业用地”等一级类别，涵盖城乡建设、基础设施建设等用地基本功能。

三是实现建设用地全覆盖。 《分类指南》首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类别，其中包括“农村道路用地”、“种植设施建设用地”、“畜禽养殖设施建设用地”和“水产养殖设施建设用地”四个二级类，将破坏耕层的农业设施相关用地单独划为一类，有效防止“非农化” ”和“非粒化”适应当前农业农村发展新形势新特点。

（三）新特点：体现经济社会高质量发展新需求

首先，《分类指南》调整建设用地类型细分，体现空间差异化和精细化管理的需要。例如，为了适应物流业快速发展的新要求，仓储用地分为物流仓储用地和储备仓储用地。 ;为体现城乡社区生活圈建设新要求，居住区新增城乡社区服务设施用地。

其次，鼓励和促进空间的复合利用。 《分类指引》在使用原则中提出，在确保安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源。国土空间详细规划可根据本指南的分类确定陆地与海洋的混合利用、地上与地下的利用。空间的复合利用。

三是为了应对城市未来发展的不确定性，《分类指引》增加了“空白土地”，具体是指国土空间规划中确定的没有明确规划用途的土地，规划期内不会开发，或在特定条件下开发。 。